Совершенствование программно-целевого управления бюджетных расходов (на примере МО г. Братска)

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ рОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«БРАТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет экономики и управления

Базовая кафедра Экономики и менеджмента

Направление подготовки 38.03.02 «Менеджмент»

Допустить к защите в ГЭК

Заведующий базовой кафедрой ЭиМ,

____________ М.И.Черутова

«__» ____________ 2018 г.

Бакалаврская работа

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ (НА ПРИМЕРЕ МО Г. БРАТСКА)

Братск 2018 г.

УДК 336.5

РЕФЕРАТ

Совершенствование программно-целевого управления бюджетных расходов (на примере МО г. Братска)

Выполнил студент группы ГМУ-14 Шестаков Андрей Викторович

Руководитель ВКР – Клейменова Лариса Валерьевна, доцент, к.э.н.

Объем ВКР – 100 листов, количество таблиц - 21, количество иллюстраций - 12, количество приложений - 1, количество использованных источников - 75.

Перечень ключевых понятий: бюджетные расходы, эффективность расходов, целевые программы, программно-целевое управление, программный бюджет, оценка эффективности реализации муниципальных программ.

Объект исследования: программные расходы бюджета города Братска.

Предмет исследования: программно-целевое управление расходами бюджета города Братска.

Цель работы: разработка рекомендаций по совершенствованию программно-целевого управления расходами бюджета города Братска.

Для выполнения ВКР были собраны данные о программно-целевом управлении расходами бюджета города за 2013-2017 годы.

В результате данной работы оценено программно-целевом управление расходами бюджета города Братска, выявлены его слабые стороны и, в соответствии с темой, разработаны рекомендации по совершенствованию программно-целевом управление расходами бюджета города.

Тема работы соответствует основным направлениям и планам научно-исследовательских работ выпускающей кафедры.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«БРАТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет экономики и управления

Базовая кафедра Экономики и менеджмента

Направление подготовки 38.03.02 «Менеджмент»

УтверждЕно

Заведующий базовой кафедрой ЭиМ,

____________ М.И.Черутова

«__» ______________ 2018 г.

ЗАДАНИЕ

на бакалаврскую работу обучающемуся группы ГМУ-14

Шестакову Андрею Викторовичу

Бюджетный кодекс РФ, учебники, учебные пособия, статьи в журналах, методические указания по выполнению бакалаврской работы.

- Теоретические основы программно-целевого планирования и управления расходами бюджета;

- Анализ программно-целевого управления расходами бюджета города Братска;

- Рекомендации по совершенствованию программно-целевого управления расходами бюджета города Братска.

КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН

выполнения бакалаврской работы

Содержание

1.1 Сущность и значение управления бюджетными расходами 8

1.2 Внедрение программно-целевого управления расходами бюджета 12

1.3 Преимущества программно-целевого планирования бюджетных расходов 20

1.4 Содержание программно-целевого управления бюджетными расходами 26

2.1 Характеристика программно-целевого управления расходами бюджета города Братска 32

2.2 Практика применения программно-целевого управления расходами бюджета города Братска 41

2.3 Анализ исполнения расходов бюджета города Братска 51

2.4 Анализ эффективности реализации муниципальной программы города Братска «Газификация» 64

3.1 Развитие методики оценки эффективности реализации муниципальных программ города Братска 68

3.2 Модернизация показателей оценки муниципальных программ города Братска 68

3.3 Развитие практики инициативного бюджетирования в городе Братске 68

Введение

Программно-целевое управление является одним из наиболее распространенных и динамично развивающихся методов управления бюджетными расходами в мире, т.к. при традиционном подходе к бюджетированию практически невозможно оценить, какие цели будут достигнуты, какие задачи будут решены, какой социально-экономический эффект может быть получен.

Программное бюджетирование как качественно иной способ представления бюджета – эффективный инструмент, позволяющий повысить результативность бюджета. Целесообразность программного бюджета заключается в повышении эффективности расходов на его реализацию. Смещение акцентов происходит от управления бюджетными ресурсами (затратами) в сторону управление результатами.

Попытки облечь все расходы в программную оболочку, привязав их к результатам, в России с начала 2000-х гг. предпринимались неоднократно. Одним из важнейших направлений бюджетной политики, определенных Бюджетным посланием Президента РФ на 2012-2014 гг., является внедрение программно-целевого принципа деятельности и, соответственно, программных бюджетов на всех уровня управления. Несмотря на то, что ориентация на программно-целевое финансирование расходов осуществлялась в отдельных субъектах РФ с 2006 г., актуальность задачи не снижалась.

За последнее десятилетие на федеральном уровне неоднократно внедрялись новые и совершенствовались действующие программные инструменты в целях усиления взаимосвязи расходов с результатами. Постоянное совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей финансовые правоотношения, не сокращает масштабов неэффективного использования средств бюджета, не решает проблем организации предоставления и повышения качества государственных и муниципальных услуг.

Актуальность темы учебного исследования заключается в необходимости повышения эффективности программно-целевого управления бюджетными расходами как фактора повышения эффективности расходования средств бюджета.

Цель учебного исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию программно-целевого управления расходами бюджета муниципального образования города Братска.

Задачи учебного исследования:

- определить сущность и значение управления расходами бюджета;

- проанализировать внедрение программно-целевого управления расходами бюджета;

- изучить преимущества программно-целевого управления расходами бюджета;

- исследовать содержание программно-целевого управления расходами бюджета;

- дать характеристику программно-целевого управления расходами бюджета города Братска;

- рассмотреть практику применения программно-целевого управления расходами бюджета города Братска;

- проанализировать планирование, исполнение и оценку программных расходов бюджета города Братска;

- определить проблемы программно-целевого управления расходами бюджета города Братска;

- определить направления совершенствования программно-целевого управления расходами бюджета города Братска.

Объектом учебного исследования являются программные расходы муниципального образования города Братска.

Предметом учебного исследования является теоретические и организационно-правовые аспекты программно-целевого управления расходами бюджета муниципального образования города Братска.

1 Теоретические основы программно-целевого планирования и управления бюджетными расходами

1.1 Сущность и значение управления бюджетными расходами

Бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [1].

Бюджет как система экономических отношений имеет две взаимосвязанные составляющие: отношения по поводу образования бюджетного фонда за счет различных видов доходов и по поводу его использования в форме бюджетных расходов. Доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Доходы бюджетов образуются за счет налоговых, неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных поступлений. Расходы бюджета – выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета [2].

Расходы бюджета это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и органов местного самоуправления. Это экономические отношения, возникающие в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению. Разумные объёмы и структура государственных расходов – это один из достаточно мощных рычагов влияния на экономику.

Каждый уровень власти в процессе расходования бюджетных средств в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции [2]:

определяет требования к объёму, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;

обеспечивает собственные расходные полномочия финансовыми ресурсами;

осуществляет финансирование общественных услуг.

Структура бюджетных расходов (обязательные, социальные и экономические расходы) ежегодно устанавливается непосредственно в бюджетном плане.

К обязательным расходам относятся расходы на содержание законодательных и исполнительных органов власти, финансирование деятельности финансовых и налоговых органов, национальную оборону, политическую деятельность и др.

Социальные расходы – это расходы на образование, подготовку профессиональных кадров, культуру и искусство, науку, здравоохранение, физическую культуру и спорт, социальные программы.

Экономические расходы включают [2]:

расходы на содержание, поддержку и расширение государственного сектора экономики;

государственные инвестиции на безвозмездной основе в систему государственной инфраструктуры;

расходы на внешнеэкономическую деятельность;

расходы на обслуживание государственного долга и прочие расходы экономического характера.

Предоставление бюджетных средств осуществляется в формах [2]:

Среди проблем, связанных с бюджетными расходами пристальное внимание привлекает вопрос об эффективном их управлении. Бюджетные расходы играют значительную роль в социально-экономическом развитии общества. При этом управление бюджетными расходами определяется как метод управления, при котором произведенные расходы связаны с ожидаемой отдачей, социальной и экономической эффективностью [3].

Роль системы управления бюджетными расходами определяется двумя составляющими объемом расходов и теми целями и задачами, которые стоят перед органами государственной власти. При решении данных целей и задач необходимо определить, какие средства на это нужны и какие расходы для достижения целей будут использованы [4].

В рамках существующей системы управления расходами каждому распорядителю бюджетных средств выделяется определённый объём финансовых ресурсов. При этом распорядитель не вправе потратить выделенные на одно направление средства на другие цели. Формируя структуру бюджетных расходов, ориентируются на выбранные приоритеты экономического и социального развития общества.

В пределах системы управления расходами бюджетов выделяются следующие цели управления [4]:

Цели управления определяют следующие задачи [4]:

Управление расходами бюджетов занимает центральное место не только в системе управления бюджетом, но и в рамках механизма реализации государственной политики. Практически любое решение, принимаемое органами государственной власти, влечёт за собой бюджетные расходы. На уровне регионов и муниципальных образований управление бюджетными расходами приобретает особое значение, так как оно связано с предоставлением населению услуг в наиболее важных сферах – образовании, здравоохранении, социальном обеспечении. Таким образом, значимость вопроса повышения эффективности управления расходами бюджета обусловлена тем, что оно оказывает непосредственное влияние на уровень и качество жизни населения, проживающего на соответствующей территории, а также на уровень экономического потенциала этой территории.

Так как повышение эффективности бюджетных расходов является одной из приоритетных задач бюджетной политики, для реализации данной задачи начали разрабатывать методики оценки эффективности бюджетных расходов. Цель оценки эффективности - развитие и оптимизация бюджета и обеспечение минимизации возможных потерь в бюджетной сфере [5].

Очень важно при оценке эффективности знать, как распределены бюджетные средства по статьям бюджета, насколько эффективно они используются, в результате этого возникает необходимость в оценивании эффективности управления бюджетными расходами [6].

1.2 Внедрение программно-целевого управления расходами бюджета

Внедрение программно-целевого бюджетирования меняет в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления расходами бюджета. Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Целью внедрения программно-целевого подхода в бюджетном процессе является установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использования [7].

Важность программного бюджета для России обусловлена спецификой развития, особенностями федеративного устройства и административно-территориального деления, огромной территорией, природными, климатическим и ресурсными, национальными и другими ее особенностями [8].

Подготовка и внедрение программного бюджета осуществлялась поэтапно, по мере реализации программ реформирования системы управления общественными финансами. Этапы внедрения представлены в таблице 1.1 [9].

Таблица 1.1 Основные этапы внедрения программного бюджетирования и наиболее важные результаты

Продолжение таблицы 1.1

Если в начале двухтысячных годов, согласно бюджетным посланиям Президента Российской Федерации, в качестве первоочередных задач бюджетной политики поставлены меры, направленные на усиление бюджетной дисциплины, то, начиная с 2002 года, акцент смещается в сторону мер, направленных на повышение эффективности управления общественными финансами [10].

В целях внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, формирования в Российской Федерации системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в двухтысячных годах Правительством Российской Федерации проведен ряд реформ (реализация Программы развития органов федерального казначейства на 2000 - 2004 годы [11], Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года [12], Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах [13], Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах [14], а также мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003 - 2004 годы) [15].

Основными результатами реализации бюджетных реформ, базовые направления которых были сформулированы в одобренных Правительством Российской Федерации программных документах, стали [16]:

- создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

- организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

- разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-правовых образований;

- сокращение «необеспеченных федеральных мандатов» и упорядочение основных социальных обязательств;

- введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

- создание системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

- начало внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включая переход от сметного финансирования учреждений к финансовому обеспечению заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг;

- переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период в формате «скользящей трехлетки»;

- установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

- создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.

Однако, фактического смещения акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» к окончанию перечисленных реформ не произошло.

Это стало одной из причин нового обращения федеральных органов власти к внедрению программного бюджета. В том числе, активные действия в направлении перехода к программному бюджетированию были подстегнуты кризисом 2008 года, в результате которого темпы роста бюджетных доходов стали сокращаться, а затем обрели отрицательную динамику [17].

В послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике на 2011-2013 годы [18] обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов выделено в качестве одной из основных задач бюджетной политики. В соответствии с этим посланием разработана Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная Правительством РФ от 30 июня 2010 года №1101-Р [19].

Активное внедрение программно-целевых принципов организации работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, переход к утверждению «программного бюджета», реформирование государственного и муниципального контроля — все это было заложено в 2010 году в программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [20].

Программой Правительства Российской Федерации по Повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года были установлены следующие принципы бюджетирования на программной основе, названные «принципы ответственной бюджетной политики» [21]:

- консервативность и надежность экономических прогнозов предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

- формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской федерации, основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистических оценках;

- ограничение бюджетного дефицита, государственного долга и восстановление по мере стабилизации мировой экономической ситуации правил, ограничивающих использование нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов для финансирования обеспечения «длящихся» расходных обстоятельств;

- стабильность и предсказуемость налоговой политики;

- недопустимость увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками (т.е. недопустимость привязки конкретных видов расходов, расходных обязательств к обеспечивающим их определенным видам, источникам доходов бюджета);

- полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной (муниципальной) политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

- планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

- принятие новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации;

- соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых (в случае необходимости);

- системный анализ и оценка рисков бюджетной системы Российской Федерации, в том числе возникающие вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия финансовых резервов;

- создание и поддержание необходимых финансовых резервов.

В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах» впервые поставлена задача перехода на программный принцип формирования бюджетов [22].

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 – 2015 годах [23] в 2012 году Минфином России был разработан проект Программы повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года [24]. Одним из главных приоритетов Программы [24] стал переход к планированию расходов в РФ на основании государственных и муниципальных программ.

В целях совершенствования системы программно-целевого управления Федеральным законом от 07.05.2013 №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» были внесены поправки, способствующие активизации процесса внедрения программного бюджета [25].

Законом [25] из Бюджетного кодекса исключены правовые основания для формирования долгосрочных целевых программ. В новой редакции Бюджетного кодекса установлена обязательность разработки государственных программ Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальных программ. Целевые расходы бюджетов должны формироваться в соответствии с государственными и муниципальными программами, а также направлениями деятельности органов власти, внебюджетных фондов и наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и т.д. То есть, муниципальная программа является формой представления муниципального бюджета и инструментом его управления.

Таким образом, была законодательно закреплена правовая база для перехода с 2014 года к формированию и исполнению бюджетов Российской Федерации на основе государственных и муниципальных программ (к «программному» бюджету) [26].

В рамках реализации бюджетной политики с 2014 года федеральный бюджет Российской Федерации сформирован и исполняется с помощью программно-целевого метода, при котором расходы классифицируются по государственным программам и подпрограммам. В целом меры, принятые Правительством Российской Федерации, позволили достичь в 2014 году основной цели бюджетной реформы в Российской Федерации — перехода к формированию федерального бюджета с использованием программного формата.

Основной задачей, выполняемой в рамках преобразований в бюджетной политике, остается переход от модели управления затратами к модели управления результатами, иными словами внедрение программного бюджетирования. Особенно актуальным это стало в свете обязательного перехода субъектов РФ на программный бюджет с 2015 года.

Современная бюджетная реформа направлена на внедрение программного бюджета в качестве основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов, открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления для обеспечения долгосрочных целей социально-экономического развития [27].

1.3 Преимущества программно-целевого планирования бюджетных расходов

Мировой опыт стран с развитой бюджетной системой показал, что масштабное применение программно-целевого метода бюджетного планирования повышает гибкость в управлении бюджетными ресурсами, способствует минимизации затрат и повышению эффективности предоставления государственных услуг, а также обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета [28]. В силу этого актуальной и приоритетной целью Правительства Российской Федерации является внедрение программно-целевого подхода на всех уровнях бюджетной системы. Для регионов и муниципальных образований внедрение данного метода имеет особую важность, поскольку их услуги максимально приближены к населению и определяют качество его жизни, а бюджетные расходы стимулируют развитие экономики и социальной сферы.

В современной экономике, посвященной совершенствованию бюджетного процесса, преобразованию системы бюджетного планирования, повышению эффективности использования бюджетных средств, повсеместно используется понятие «программное бюджетирование». Программное бюджетирование связано с переходом от традиционного бюджета к программному, предназначенному для дальнейшей оптимизации бюджетного процесса и повышения эффективности расходования государственных средств. Основой перехода к программному бюджету является внедрение программной классификации, представленной на рисунке 1.1.

Рисунок 1.1 Сущность программной классификации расходов

Функционирование механизма программного бюджетирования подразумевает четкое определение полномочий и ответственности участников бюджетного процесса с созданием для них устойчивых стимулов к повышению эффективности бюджетных расходов [29].

Программно-целевой метод бюджетирования, по определению, должен обеспечивать связь между выделяемыми ресурсами и результатами их использования, поскольку регулирует распределение бюджетных средств между отдельными программами, что повышает эффективность, прозрачность и ответственность при расходовании средств. Основная цель программного бюджетирования состоит в повышении социальной и экономической эффективности расходов [30].

Использование программно-целевых методов позволяет оптимизировать формирование бюджета, обеспечить преемственность экономической и бюджетной политики. Программная структура расходов бюджета предполагает распределение законом (решением) о бюджете бюджетных ассигнований по целевым статьям классификации расходов бюджета, соответствующим целевым программам, в том числе с привязкой к главным распорядителям средств бюджетов.

Программный бюджет – инструмент программно-целевого управления бюджетными расходами, предусматривающий распределение бюджетных средств исходя из приоритетных целей и задач социально-экономического развития. Программный бюджет является важнейшим инструментом управления государственными расходами, позволяющим перейти от традиционных методов планирования и исполнения бюджета, построенных на затратах (ресурсов), к программному бюджетированию [31].

Сравнивая традиционный бюджет с программным, можно увидеть ряд преимуществ программного бюджетирования, оно позволяет [32]:

- сосредоточить государственные средства на политически значимых и стратегически важных целях страны;

- оценить эффективность бюджетных расходов с позиции достижения стратегических и тактических задач развития сфер, отраслей, регионов;

- стимулировать ответственных за реализацию программ лиц к четкому определению целей программ;

- увязать между собой краткосрочное и долгосрочное бюджетное прогнозирование и планирование;

- обеспечить проведение оценки эффективности бюджетного финансирования на основе показателей (индикаторов);

- повысить контроль за ответственными министерствами и ведомствами в плане целевого и эффективного использования выделенных средств.

В отличие от традиционного постатейного бюджета, программный бюджет обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета, способствует сокращению объема принимаемого бюджета и упрощению процедур рассмотрения и принятия бюджета в законодательных органах власти [33]. Программный бюджет отличается от постатейного бюджета также тем, что предполагает значительное сокращение контроля за статьями расходов. Это связано с тем, что программное бюджетирование предоставляет исполнителю программ более широкие полномочия в управлении ресурсами в обмен на повышение ответственности за результаты. При этом степень контроля затрат не ослабляется, но происходит смещение внешнего контроля к внутреннему контролю исполнителя за расходованием средств.

Одним из главных отличий программно-целевого от постатейного метода формирования бюджета является то, что в разрезе применения программно-целевого метода бюджет формируется не по функциям, а по программам. В то же время коды программной классификации должны быть связаны с кодами функциональной классификации, что дает возможность представлять бюджет в разрезе функций, служащих для того чтобы предоставлять возможность формулировать показатели бюджета, используемые для международных сравнений и в статистических целях [34].

При программно-целевом методе формирования бюджета рассматриваются не только плановые показатели, но и показатели результативности за предыдущие периоды. Программно-целевой метод предусматривает планирование бюджета не только на следующий год, как при постатейном, но и на перспективу, то есть программно-целевой метод формирования бюджета способствует применению перспективного бюджетирования (планирование расходов на несколько лет) [35].

Постатейный метод формирования бюджета не имеет надлежащего обоснования расходов бюджета при его подготовке, анализе и принятии соответствующих решений. Распорядители бюджетных средств, составляя бюджетные запросы, обосновывают их нормами и оперируют такими экономическими категориями, как зарплата, расходы на энергоносители и тому подобное, вместо того, чтобы задаваться вопросом о целесообразности этих расходов. При программно-целевом методе формирования бюджета распорядители бюджетных средств обосновывают бюджетные запросы, исходя из фактических и плановых показателей результативности [36].

В отличие от постатейного метода, программно-целевой метод усиливает ответственность за выполнение программ, поскольку по каждой бюджетной программе предусмотрено закрепление конкретного ответственного исполнителя (бюджетного учреждения, конкретных лиц). Кроме того, программно-целевой метод усиливает прозрачность расходования бюджетных средств по сравнению с постатейным подходом [37].

Отличия постатейного метода формирования бюджета от программно-целевого метода приведены в таблице 1.2 [38].

Таблица 1.2 Основные отличия между постате йным и

программно-целевым методом формирования бюджета

Основными принципами эффективного использования программно-целевого подхода в бюджетном процессе являются принципы, представленные на рисунке 1.2 [39].

Рисунок 1.2 – Принципы использования программно-целевого подхода в бюджетном процессе

Для органов местного самоуправления применение программно-целевого формата дает возможность расходовать бюджетные средства с учетом стратегических целей социально-экономического развития муниципалитета и общественной значимости результатов их расходования [40].

Программно-целевой принцип подразумевает распределение бюджетных средств в соответствии с приоритетами, установленными по различным направлениям социально-экономического развития муниципалитета в муниципальных программах. Кроме того, у местных органов власти появляется возможность сравнивать несколько вариантов целевых программ и выбирать наиболее экономичную из них. Также появляется возможность проконтролировать деятельность бюджетополучателей путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными. При этом бюджетополучатели имеют больше самостоятельности в управлении расходами и могут изменять структуру затрат в рамках программ и ассигнований, а также при необходимости запросить дополнительное бюджетное финансирование [41].

Одно из преимуществ программно-целевого бюджетирования для достижения реальной сбалансированности местных бюджетов заключается также в том, что оно представляет собой достаточно гибкий и эффективный инструмент принятия решений о распределении бюджетных ресурсов между отраслями и бюджетополучателями.

При бюджетировании, ориентированном на результат, население муниципального образования становится участником бюджетного процесса, и может проследить соответствие поставленных муниципальной властью целей своим потребностям, а также оценить степень достижения данных целей [42].

Таким образом, внедрение элементов программно-целевого бюджетирования на муниципальном уровне является действенным инструментом повышения эффективности управления бюджетными ресурсами муниципального образования и на этой основе обеспечения его сбалансированности и финансовой устойчивости [43].

1.4 Содержание программно-целевого управления бюджетными расходами

На сегодняшний день единого общепринятого определения программно-целевому управлению бюджетными расходами не существует. Однако известно, что «управление» в широком смысле означает целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления с применением различных мер, методов и инструментов.

Таким образом, в самом общем виде программно-целевое управление расходами бюджета можно определить как метод управления, при котором произведенные расходы связываются с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью [44]. Основным признаком программно-целевого управления является формирование различных целей использования бюджетных финансовых средств с разбивкой на конкретные подцели, определение механизма их достижения, временных рамок и индикаторов промежуточного состояния выполнения задач [45].

Управление расходами на практике осуществляется через инструменты. На современном этапе в качестве основного инструмента управления расходами бюджета в рамках программно-целевого метода выступают целевые программы [46]. Применение целевых программ в качестве инструмента программно-целевого бюджетирования – это возможность в значительной степени повысить эффективность и результативность бюджетных расходов.

Под целевой программой понимается стратегический документ, содержащий комплекс планируемых мероприятий различного характера, направленный на достижение целей и решение задач в сфере социального, экономического, инновационного, культурного развития страны и обеспечения национальной безопасности [47]. Использование целевых программ в качестве инструмента управления бюджетными расходами позволяет решать проблемы социально-экономического развития комплексно, способствует развитию государственно-частного партнерства в ходе реализации программы, дает возможность оценить результаты, что в конечном итоге отражается в повышении эффективности расходования средств бюджета.

Суть программно-целевого управления бюджетными расходами состоит в использовании целевых программ как инструмента организации использования бюджетных средств с учетом необходимых и значимых результатов. В основе программно-целевого подхода лежит механизм разработки целевых программ, направленных на достижение поставленных целей и задач с учетом ограниченности финансовых и временных ресурсов.

Общий процесс реализации программно-целевого метода управления представлен на рисунке 1.3.

Рисунок 1.3 – Составляющие процесса программно-целевого управления

Перед тем как начать разработку программы необходимо провести анализ целесообразности ее возникновения, изучить проблемы и причины ее формирования, каких целей можно достичь при ее реализации. Затем разработать мероприятия, необходимые для успешной реализации программы. Определиться с финансовым обеспечением данной программы. Назначить ответственных на этапах разработки и исполнения. Определиться со сроками реализации программы.

Обязательными условиями успешной реализации программы являются:

- выделение денежных средств на реализацию каждого мероприятия программы;

- назначение ответственных лиц;

- установление сроков осуществления планируемых мероприятий и полное их выполнение;

- достижение целевых показателей (индикаторов).

Целевые показатели должны быть увязаны с мероприятиями программы. Оценка эффективности является важным этапом в реализации программы, так как позволяет определить насколько данная программа помогает в достижении целей развития, решает ли она в действительности те задачи которые в ней заявлены.

Преимуществом программ как инструмента управления является одновременное решение нескольких задач [48]:

- планирование целей и желаемых результатов;

- расчет потребности ресурсов для каждого мероприятия в отдельности и для комплекса мероприятий по этапам реализации;

- планирование деятельности исполнителей мероприятий в ключе программных задач и составление баланса ресурсов в системе стратегических целей;

- планирование ресурсов из различных источников в формате аналогичных программных целей.

Решение задачи повышения эффективности бюджетных расходов связано с дальнейшим совершенствованием программно-целевого управления в части формирования программного бюджета и внедрением качественно новых подходов к управлению бюджетными программами. В этой связи является целесообразным рассмотрение содержательной характеристики различных программных инструментов.

В Российской Федерации действуют следующие целевые программы:

- государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъектов Российской Федерации, муниципальные программы;

- федеральные и региональные целевые программы;

- ведомственные целевые программы.

Государственной программой Российской Федерации является документ стратегического планирования, разрабатываемый в рамках планирования и программирования на федеральном уровне для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [1].

Государственная программа субъекта Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации [1].

В качестве муниципальной программы понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития территории [1].

Ведомственная целевая программа является документом, содержащим комплекс скоординированных мероприятий, направленных на решение конкретной задачи подпрограммы государственной программы Российской Федерации, а также измеряемые целевые индикаторы [1].

Федеральная целевая программа это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач, требующих государственной поддержки. [1]

Региональные целевые программы – это комплекс мероприятий и проектов, направленных на достижение целей и конкретных задач экономического, социального или экологического характера, требующих согласованных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов и финансируемых полностью или частично из регионального бюджета [1].

Программно-целевой метод управления бюджетными расходами позволяет осуществлять полный цикл бюджетного процесса – от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов [49]. Формирование методики оценки эффективности реализации программ, отвечающей целям устойчивого социально-экономического развития и объективного мониторинга, является важнейшей задачей построения эффективной системы управления и контроля за расходованием бюджетных средств.

Подводя итог можно отметить, что программно-целевое управление расходами бюджета приобретает все большую популярность, поскольку направлено на достижение целей, выполнение задач и решение проблем в разных сферах общественной жизни [50]. В рамках программно-целевого метода у субъектов управления бюджетными расходами имеется набор программно-целевых инструментов и относительная свобода действий, однако наряду с этим у них повышается ответственность за результативность и эффективность действий [51].

2 Анализ программно-целевого управления расходами бюджета города Братска

2.1 Характеристика программно-целевого управления расходами бюджета города Братска

Город Братск имеет собственный местный бюджет. Бюджет города Братска предназначен для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления города Братска [52].

В городе Братске основным нормативным правовым документом, регулирующим программное управление, является «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности реализации муниципальных программ города Братска» [53].

По определению муниципальной программой является система мероприятий, направленных на достижение приоритетных муниципальных целей и задач в сферах социально-экономического развития города Братска.

Программно-целевое управление расходами бюджета города Братска осуществляется в ходе разработки, реализации и контроля за ходом реализации муниципальных программ города Братска. На этапе разработки муниципальной программы исходя из поставленной цели формируются программные мероприятия, на которые направлены бюджетные средства города в рамках плановых показателей. В ходе реализации муниципальной программы происходит исполнение бюджета по расходам, а на этапе контроля происходит мониторинг расходов и оценивается их эффективность.

В проектном менеджменте, «жизненный путь» программ и проектов, принято называть, как жизненный цикл. Таким образом, жизненный цикл муниципальных программ — это совокупность стадий развития, которая проходит программа за весь период своего «существования».

В общем представлении жизненный цикл муниципальных программ делится на четыре основные стадии: начальная стадия, стадия разработки, стадия реализации и стадия завершения.

В свою очередь каждая стадия состоит из ряда отдельных фаз, которые более детально раскрывают и описывают процессы, происходящие в жизненном цикле программ, представленном на рисунке 2.1.

Рисунок 2.1 – Жизненный цикл муниципальных программ

Начальная стадия состоит из двух фаз: «Обоснование разработки муниципальной программы» и «Принятие решения о разработке муниципальной программы».

Обоснованием разработки муниципальной программы является включение ее в перечень муниципальных программ. Для включения муниципальной программы в перечень муниципальных программ сначала главным распорядителем бюджетных средств, к полномочиям которого относится проблема социально-экономического развития города Братска, предлагаемая для решения программно-целевым методом управления, осуществляется разработка концепции муниципальной программы. Далее разработанная концепция направляется для проведения экспертизы в комитет экономического развития и комитет финансов. После экспертизы главным распорядителем бюджетных средств концепция муниципальной программы совместно с заключениями направляется мэру города Братска для принятия решения о целесообразности (нецелесообразности) разработки муниципальной программы и включения в перечень муниципальных программ.

После согласования с мэром города Братска концепции муниципальной программы постановлением администрации города Братска о включении муниципальной программы в перечень муниципальных программ принимается решение о разработке муниципальной программы.

Стадия разработки муниципальной программы подразделяется на три фазы: «Формирование проекта муниципальной программы», «Экспертиза проекта муниципальной программы» и «Утверждение муниципальной программы».

После принятия решения о необходимости и целесообразности достижения приоритетных муниципальных целей и задач программно-целевым методом ответственный исполнитель разрабатывает проект муниципальной программы.

Главной частью муниципальной программы является паспорт программы, включающий такие типовые аспекты, как:

- ответственный исполнитель, соисполнители и участники программы;

- подпрограммы в рамках программы;

- цель, задачи, целевые индикаторы программы и подпрограмм;

- этапы и сроки реализации программы;

- объемы и источники финансирования программы.

Важно отметить, что ответственный исполнитель муниципальной программы является главным распорядителем бюджетных средств, он обеспечивает разработку и реализацию муниципальной программы. В качестве ответственного исполнителя может выступать как администрация города, так и любой другой отраслевой или функциональный орган администрации.

Соисполнитель муниципальной программы участвует в разработке и реализации подпрограммы муниципальной программы. Соисполнителем может быть администрация города или главный распорядитель бюджетных средств, который занимается подпрограммой.

А участник муниципальной программы принимает участие в реализации мероприятий подпрограммы муниципальной программ, им может быть как отраслевой, территориальный или функциональный орган администрации, так и муниципальные организации и учреждения города.

В состав каждой муниципальной программы входят подпрограммы и мероприятия, которые разрабатываются на срок не менее пяти лет. Каждая муниципальная программа имеет цель и задачи, так же как и входящие в нее подпрограммы, которые в свою очередь содержат мероприятия в рамках своих задач.

На основе базовых значений целевых индикаторов на весь срок действия программы на каждый год в рамках программы и ее подпрограмм устанавливаются плановые значения целевых индикаторов, или же по-другому, показателей результативности. В подпрограммах данные показатели закрепляются за каждым мероприятием, которое содержится в задаче подпрограммы.

По объему финансирования также устанавливаются плановые значения расходов на весь срок действия программы как в общем объеме на каждую подпрограмму, так и по каждому году реализации программы.

Далее разработанный проект муниципальной программы согласовывается с соисполнителями и направляется для проведения экспертизы в комитет экономического развития, комитет финансов и правовое управление администрации города Братска.

Затем муниципальная программа проходит процедуру утверждения. После проведения экспертизы проект муниципальной программы для утверждения направляется мэру города.

Следующая стадия свидетельствует о начале хода реализации принятой и утвержденной программы в сроки, которые обозначены в ней. На стадии реализации муниципальной программы осуществляется непосредственное достижение намеченных муниципальных целей и задач. Все заинтересованные стороны, участвующие в реализации программы, начинают реализовывать все запланированные мероприятия и работы. В установленные сроки предоставляют необходимую информацию о ходе реализации муниципальной программы [53]. Рассмотрим процесс исполнения расходов в ходе реализации программы.

Исполнение бюджета города по расходам осуществляется главными распорядителями бюджетных средств, являющимися ответственными исполнителями и соисполнителями муниципальных программ, и получателями бюджетных средств.

Комитет финансов организует исполнение бюджета города на основе утвержденной сводной бюджетной росписи и кассового плана с использованием автоматизированной системы исполнения бюджета города «Автоматизированный центр контроля - Финансы». Автоматизированные информационные системы управления общественными финансами являются важными составляющими информационного обеспечения, обеспечивающими необходимую основу для повышения эффективности взаимодействия элементов механизма программного бюджетирования.

Исполнение бюджета города по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов, открытых получателям бюджетных средств в комитете финансов на лицевом счете, открытом в Управлении федерального казначейства по Иркутской области (далее - УФК по Иркутской области) на балансовом счете № 40204 «Средства местных бюджетов», открытом в Головном расчетно-кассовом центре города Иркутска Главного управления по Иркутской области Центрального Банка Российской Федерации для учета операций со средствами бюджета города.

Общий процесс исполнения бюджета по расходам представлен на рисунке 2.2.

Рисунок 2.2 Порядок исполнения бюджета по расходам

На этапе принятия бюджетных обязательств получатели бюджетных средств принимают бюджетные обязательства в рамках доведенных до них лимитов бюджетных обязательств на текущий финансовый год, либо на более длительный срок в случаях, установленных законодательством.

Получатели бюджетных средств принимают бюджетные обязательства путем заключения муниципальных контрактов, соглашений с физическими или юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Получатели бюджетных средств, являющиеся главными распорядителями бюджетных средств в части предоставления субсидий муниципальным бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания (далее - субсидии) и на иные цели (далее - целевые субсидии), принимают бюджетные обязательства путем заключения соглашений с муниципальным бюджетным и автономным учреждением о предоставлении указанных субсидий.

Бюджетные обязательства в части предоставления субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность (далее - субсидии на капитальные вложения) принимаются путем заключения соглашений получателем бюджетных средств, предоставляющим субсидию, с учреждением, муниципальным унитарным предприятием о предоставлении субсидии на капитальные вложения.

Учет бюджетных обязательств, возникающих у получателей бюджетных средств, производится в автоматизированной системе «АЦК-Финансы».

При постановке на учет бюджетного обязательства в системе «АЦК-Финансы» осуществляется контроль за непревышением суммы доведенных лимитов бюджетных обязательств, с учетом сумм ранее принятых бюджетных обязательств, по соответствующим кодам классификации расходов бюджета города.

В рамках подтверждения денежных обязательств получатели бюджетных средств и главный администратор источников финансирования дефицита бюджета подтверждают обязанность оплатить за счет средств бюджета города денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, путем формирования заявки на оплату расходов в системе «АЦК-Финансы».

Главные распорядители контролируют заявки на оплату расходов подведомственных получателей бюджетных средств на наличие свободного остатка кассового плана по расходам на соответствующий месяц, целевое расходование бюджетных средств, соблюдение установленных правил расчетов, правильность указания кодов бюджетной классификации расходов.

Заявки на оплату расходов, сформированные получателями бюджетных средств в системе «АЦК-Финансы», предоставляются главному распорядителю на бумажном носителе за подписью руководителя получателя бюджетных средств и главного бухгалтера (либо лицами, наделенными руководителем получателя бюджетных средств соответствующими полномочиями) и заверяются печатью получателя бюджетных средств.

Главные распорядители на основании сформированных в системе «АЦК-Финансы» заявок подведомственных получателей бюджетных средств после проверки документов, являющихся основанием возникновения денежного обязательства (далее - документ-основание), формируют распорядительную заявку в системе «АЦК-Финансы» (далее - распоряжение на акцепт) и представляют ее на бумажном носителе в комитет финансов в целях проверки на соответствие требованиям, и последующего санкционирования оплаты денежных обязательств в случае соответствия требованиям.

Далее идет этап санкционирования оплаты денежных обязательств.

Процедура санкционирования расходов направлена на недопущение принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных в бюджете города на текущий финансовый год, не обеспеченных поступлениями доходов, а также расходов, заявленных с нарушением бюджетного законодательства.

Расходование бюджетных средств осуществляется безналичным способом посредством списания средств с единого счета бюджета на счета предприятий, организаций, юридических и физических лиц, оказавших услуги, выполнивших работы и поставивших товары для нужд муниципальных учреждений, финансируемых за счет средств бюджета города.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документа-основания.

Оплата денежных обязательств осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

Заявки на оплату расходов, соответствующие требованиям, принимаются к исполнению и акцептуются в системе «АЦК-Финансы» для осуществления дальнейшей оплаты денежных обязательств. На основании заявок, принятых к исполнению, комитетом финансов в системе «АЦК-Финансы» формируется распоряжение на перечисление средств с единого счета бюджета.

Распоряжение на перечисление средств с единого счета бюджета на бумажном носителе передается в операционный отдел комитета финансов для списания средств с единого счета бюджета.

Далее идет подтверждение исполнения денежных обязательств, оно осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Платежные документы после окончания процедур санкционирования расходов направляются комитетом финансов по системе электронного документооборота в УФК по Иркутской области для списания средств с единого счета бюджета. Комитет финансов отражает расход на лицевых счетах получателей бюджетных средств, главного администратора датой списания средств с единого счета бюджета.

Комитет финансов формирует выписки из лицевых счетов получателей бюджетных средств с приложением документов, подтверждающих проведенные операции. При электронном документообороте получателям бюджетных средств направляются выписки из лицевых счетов в электронном виде с применением средств электронной подписи в системе «АЦК-Финансы».

Платежные поручения, подтверждающие списание денежных средств с единого счета бюджета, распечатываются на автоматизированном рабочем месте системы «АЦК-Финансы» получателя бюджетных средств, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета [54].

Итак, мы рассмотрели казначейский аспект реализации программы по исполнению расходов, также по инициативе ответственного исполнителя в ходе реализации программы может меняться объем ее финансирования, задачи программы, ее подпрограмм и их мероприятий, также плановые значения показателей результативности, сроки реализации программы, соисполнители и участники программы.

В ходе реализации муниципальной программы ответственный исполнитель осуществляет текущий контроль и координацию за ходом реализации программы, в установленные сроки проводит оценку эффективности реализации мероприятий, осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

Также ответственный исполнитель должен ежеквартально и ежегодно составлять отчет о ходе реализации программы. Общий контроль за реализацией муниципальной программы на основе ежеквартальных и годового отчетов о реализации программы осуществляется комитетом экономического развития и комитетом финансов.

На основании годового отчета комитет экономического развития и комитет финансов составляют заключение об эффективности и результативности реализации муниципальной программы, на основании которого администрацией города может быть принято решение о необходимости изменении объема бюджетных ассигнований на ее выполнение, о корректировке плана и содержания мероприятий, или прекращении выполнения программы.

На стадии завершения муниципальной программы ответственный исполнитель готовит общий доклад об итогах реализации программы, уровне достижения целевых показателей, эффективности использования финансовых средств [53].

Итак, мы рассмотрели теоретико-методические основы программно-целевого управления расходами бюджета города Братска, которое осуществляется в ходе планирования бюджетных средств на реализацию муниципальных программ города Братска, исполнения расходных средств непосредственно в ходе реализации программ и корректировке объема средств на реализацию программ по итогам оценки ее эффективности.

2.2 Практика применения программно-целевого управления расходами бюджета города Братска

В 2013 году была проведена работа по разработке и принятию нормативных документов для перехода к формированию программного бюджета на среднесрочную перспективу и впервые сформирован программный бюджет города Братска на трехлетний период 2014-2016 гг.

В 2013 году было принято решение приступить к формированию бюджета города Братска на 3 года по программному принципу. Программная структура бюджета города Братска была призвана обеспечить развитие бюджетного сектора экономики города, эффективность бюджетных расходов, и ориентирована на выполнение стратегических задач, определенных Комплексной программой социально-экономического развития города Братска на 2008-2017 годы [55].

Переход на программный бюджет направлен на обеспечение прозрачности бюджетного процесса для всех участников, установление взаимосвязи стратегических целей развития города Братска и задач бюджетного планирования, определение плановых результатов бюджетных расходов.

Для реализации данного решения была проведена масштабная работа по подготовке перечня муниципальных программ в соответствии с целями и задачами, установленными в Комплексной программе [55], и разработке муниципальных программ города Братска.

Муниципальными программами было охвачено 93% всех расходов бюджета города и осуществлена их привязка к конкретным целевым показателям результативности, показателям объема и качества бюджетных услуг, что позволяет в дальнейшем контролировать достижение установленных приоритетных целей социально-экономического развития города в целом.

Для сопоставимости бюджетных ассигнований с конкретными муниципальными программами города Братска и не включенными в муниципальные программы направлениями деятельности органов местного самоуправления города Братска были разработаны коды целевых статей расходов бюджета города Братска.

С целью приведения муниципальных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в муниципальном образовании города Братска, в соответствие с федеральным законодательством внесены изменения в решение Думы города Братска «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании города Братска» [56], утвержден План мероприятий по переходу на программно-целевой принцип организации планирования бюджета и разработке прогноза социально-экономического развития города Братска и проекта бюджета города Братска на 2014 и плановый период 2015-2016 годов (постановление администрации муниципального образования города Братска от 01.04.2013 № 787) [57].

В соответствии с Планом мероприятий [57], для разработки единого подхода к планированию расходной части бюджета города на основе программно-целевых принципов формирования бюджетов отраслей комитетом финансов утверждены Методические указания по составлению проекта бюджета города на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов. Утверждено 15 муниципальных программ, разработанных в соответствии с долгосрочным планом социально-экономического развития города Братска до 2018 года.

Таким образом, при разработке бюджета города Братска на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов реализован принцип формирования бюджета на основе муниципальных программ, что позволило повысить обоснованность бюджетных ассигнований, обеспечить их большую прозрачность для населения и предоставить широкие возможности для оценки их эффективности.

Мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса в городе Братске и обеспечению сбалансированности бюджета города реализуются постоянно, с 2008 года задачи по совершенствованию управления муниципальными финансами в городе Братске решаются программно-целевым методом.

В целях укрепления доходной базы бюджета города Братска и повышения эффективности бюджетных расходов реализована долгосрочная целевая программа «Повышение эффективности управления муниципальными финансами в городе Братске» на 2011-2013 годы [58].

В целях реализации положений долгосрочной целевой программы [58], разработаны и утверждены ведомственные планы повышения эффективности бюджетных расходов на 2013 год департаментов культуры, физической культуры и спорта, образования, администрации города Братска, комитетов жилищно-коммунального хозяйства, по управлению муниципальным имуществом.

Результатом выполнения ведомственных планов повышения эффективности бюджетных расходов ГРБС за 2013 год явилось:

- повышение качества и эффективности оказания муниципальных услуг (выполнения работ),

- повышение эффективности управления муниципальным имуществом, переданным муниципальным автономным и бюджетным учреждениям в оперативное управление;

- экономия бюджетных средств путем размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и нужд муниципальных бюджетных учреждений;

- повышение энергетической эффективности деятельности подведомственных учреждений, привлечение дополнительных источников финансирования учреждений (безвозмездные поступления от юридических и физических лиц, увеличение объема средств, получаемых от оказания услуг платных услуг и иной приносящей доход деятельности).

В 2013 году реализованы мероприятия по автоматизации процесса планирования бюджета города. Программный комплекс «АЦК–Планирование», предназначенный для автоматизации процесса планирования бюджета муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с действующим законодательством и новейшими тенденциями бюджетной реформы, оптимизировал и автоматизировал техническую сторону процесса бюджетного планирования, предоставляя сотрудникам финансовых органов, распорядителям и получателям бюджетных средств и иным организациям, задействованным в процессе планирования бюджета, больше возможностей для анализа прогнозируемых показателей бюджета. Как следствие, облегчилось управление процессом планирования и повысилось его качество.

В 2013 году были успешно применены следующие инструменты программного комплекса:

- формирование бюджета программно-целевым способом;

- планирование бюджета в условиях реализации Федерального закона №83-ФЗ [59];

- планирование финансово-хозяйственной деятельности учреждений;

- практическая реализация требований Приказа Минфина РФ от 21.07.2011 №86н [60].

Осуществлен комплекс работ по созданию интегрированной информационной системы управления муниципальными финансами, внедрение программного комплекса, обеспечивающего бюджетирование, ориентированное на результат, включающего подсистемы:

- составления проекта бюджета с применением программно-целевых принципов;

- подготовки и доведения муниципальных заданий, мониторинга их исполнения;

- ведения муниципальных программ;

- создания и утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности муниципальных бюджетных и автономных учреждений.

Таким образом, к началу 2014 года в сфере управления муниципальными финансами достигнута интеграция процессов управления муниципальными закупками, планирования и исполнения бюджета города, поддерживается связь с Общероссийскими официальными сайтами по размещению информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о государственных и муниципальных учреждениях [61].

С 2014 года программная структура расходов бюджета города Братска представлена 15 муниципальными программами. В 2014 году доля программных расходов возросла с 51% в 2013 году до 93% в общем объеме расходов бюджета города Братска.

В целях реализации плана-графика мероприятий муниципальной программы «Муниципальные финансы» на 2014 год главными распорядителями бюджетных средств разработаны и утверждены ведомственные планы повышения эффективности бюджетных расходов. Результатом выполнения ведомственных планов повышения эффективности бюджетных расходов ГРБС за 2014 год явилось:

- повышение качества и эффективности оказания муниципальных услуг (выполнения работ);

- переход на «эффективный контракт» при оплате труда руководителей муниципальных учреждений, в рамках которого предусмотрено назначение стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых услуг;

- повышение эффективности управления муниципальным имуществом; экономия бюджетных средств путем размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и нужд муниципальных бюджетных учреждений;

- повышение энергетической эффективности деятельности подведомственных учреждений, привлечение дополнительных источников финансирования учреждений (безвозмездные поступления от юридических и физических лиц, увеличение объема средств, получаемых от оказания услуг платных услуг и иной приносящей доход деятельности).

В 2014 году была продолжена работа по совершенствованию автоматизированных систем управления муниципальными финансами: планирования и исполнения бюджета, управления муниципальными закупками. Большое внимание было уделено развитию интеграции с Общероссийскими официальными сайтами.

В программном комплексе «АЦК–Планирование» (ООО «Бюджетные и Финансовые Технологии», г. Москва), предназначенном для автоматизации процесса планирования бюджета муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период были введены в эксплуатацию модули внесения изменений в бюджет, планы финансово-хозяйственной деятельности. В рамках автоматизации мониторинга исполнения муниципальных заданий разработаны сводные аналитические отчетные формы для учредителей и финансового органа, а также программное обеспечение для загрузки информации о финансовом исполнении из автоматизированной системы исполнения бюджета. Модуль «Мониторинг исполнения муниципальных заданий» подготовлен к промышленной эксплуатации с 2015 года.

В течение 2014 года осуществлена интеграция «АЦК-Планирование» с Общероссийским сайтом о государственных (муниципальных) учреждениях (bus.gov.ru). Пользователям предоставлена возможность отправлять из системы на сайт планы финансово-хозяйственной деятельности, сведения об операциях с целевыми субсидиями, муниципальные задания.

С помощью автоматизированной системы исполнения бюджета «АЦК-Финансы» (ООО «Бюджетные и Финансовые Технологии», г. Москва) завершено построение юридически значимого электронного документооборота с территориально удаленными муниципальными учреждениями: выписки из лицевых счетов, открытых в комитете финансов, с приложенными платежными документами предоставляются в электронном виде с использованием электронных подписей ответственных сотрудников [62].

В 2015 году комитетом финансов была продолжена работа по обеспечению сбалансированности бюджета города, повышению эффективности бюджетного процесса и бюджетных расходов.

В 2015 году на территории муниципального образования осуществлялась реализация также 15 муниципальных программ.

Формирование бюджетных ассигнований на 2016 год осуществлялось с учетом результатов реализации плана мероприятий по обеспечению сбалансированности бюджета города Братска в 2015 году в части мероприятий по оптимизации бюджетных расходов. Для дополнительного финансового обеспечения первоочередных расходов бюджета в условиях жестких финансовых ограничений совместно с главными распорядителями бюджетных средств была проведена значительная работа по оптимизации бюджетных расходов - определению приоритетных направлений расходования бюджетных средств, выявлению внутренних резервов и отказа от осуществления непервоочередных расходов. В целях реализации плана-графика мероприятий муниципальной программы «Муниципальные финансы», ответственным исполнителем которой является комитет финансов, на 2015 год главными распорядителями бюджетных средств разработаны и утверждены ведомственные планы повышения эффективности бюджетных расходов. Результатом выполнения ведомственных планов повышения эффективности бюджетных расходов ГРБС за 2015 год явилось:

- повышение качества и эффективности оказания муниципальных услуг (выполнения работ);

- повышение эффективности управления муниципальным имуществом;

- экономия бюджетных средств путем размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и нужд муниципальных бюджетных учреждений;

- повышение энергетической эффективности деятельности подведомственных учреждений, привлечение дополнительных внебюджетных источников финансирования учреждений, экономия бюджетных средств в результате применения аутсорсинга услуг, работ, а также пересмотра дополнительных мер социальной поддержки, оказываемых за счет бюджета города Братска и не относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, с применением критериев нуждаемости и адресности.

В целях общего контроля за реализацией муниципальных программ комитетом финансов за 2015 год проверялись ежеквартальные отчеты о реализации муниципальных программ, предоставляемые ответственными лицами, а также годовой отчет за 2014 год, на основании которого совместно с комитетом экономического развития были подготовлены заключения об эффективности и результативности реализации муниципальной программы [63].

В 2016 году программная структура расходов бюджета города Братска представлена уже 17 муниципальными программами. В целях реализации плана-графика мероприятий муниципальной программы «Муниципальные финансы», ответственным исполнителем которой является комитет финансов, на 2016 год главными распорядителями бюджетных средств разработаны и утверждены ведомственные планы повышения эффективности бюджетных расходов. Результатом выполнения ведомственных планов повышения эффективности бюджетных расходов ГРБС за 2016 год явилось:

- повышение качества и эффективности оказания муниципальных услуг (выполнения работ);

- повышение эффективности управления муниципальным имуществом;

- экономия бюджетных средств путем размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и нужд муниципальных бюджетных учреждений;

- повышение энергетической эффективности деятельности подведомственных учреждений, привлечение дополнительных внебюджетных источников финансирования учреждений, экономия бюджетных средств в результате применения аутсорсинга услуг, работ, а также пересмотра дополнительных мер социальной поддержки, оказываемых за счет бюджета города Братска и не относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, с применением критериев нуждаемости и адресности.

В целях общего контроля за реализацией муниципальных программ комитетом финансов за 2016 год проверялись ежеквартальные отчеты о реализации муниципальных программ, предоставляемые ответственными лицами, а также годовой отчет за 2015 год, на основании которого совместно с комитетом экономического развития были подготовлены заключения об эффективности и результативности реализации 15 муниципальных программ.

Бюджет на 2016 год, как и отчет об исполнении бюджета за 2015 год, сформирован не только по муниципальным программам и их подпрограммам, но и по основным мероприятиям, что позволило обеспечить увязку расходов бюджета с конкретными программными мероприятиями и целевыми показателями (индикаторами), а также предоставило возможность оценки достижения целей, задач и запланированных результатов реализации муниципальных программ. Такой формат бюджета способствует повышению открытости для широкой общественности информации о структуре и направлениях бюджетных расходов, осуществляемых в соответствии с полномочиями органов муниципальной власти [64].

А в 2017 году на территории муниципального образования осуществлялась реализация 18 муниципальных программ.

В целях общего контроля за реализацией муниципальных программ комитетом финансов за 2017 год проверялись ежеквартальные отчеты о реализации муниципальных программ, предоставляемые ответственными лицами, а также годовой отчет за 2016 год, на основании которого совместно с комитетом экономического развития были подготовлены заключения об эффективности и результативности реализации 15 муниципальных программ.

Бюджет на 2017 год, как и отчет об исполнении бюджета за 2016 год, сформирован не только по муниципальным программам и их подпрограммам, но и по основным мероприятиям, что позволило обеспечить увязку расходов бюджета с конкретными программными мероприятиями и целевыми показателями (индикаторами), а также предоставило возможность оценки достижения целей, задач и запланированных результатов реализации муниципальных программ. Такой формат бюджета способствует повышению открытости для широкой общественности информации о структуре и направлениях бюджетных расходов [65].

Таким образом, за последние пять лет Братск на практике стал активно внедрять программно-целевой метод управления бюджетными расходами, сформировалась нормативно-правовая база, обеспечивающая формирование расходной части бюджета в разрезе муниципальных программ, позволяющих увязать расходы с конкретными целями, по результатам достижения которых проводится оценка эффективности расходования средств бюджета.

2.3 Анализ исполнения расходов бюджета города Братска

Под расходами бюджета города Братска следует понимать денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. Расходы местного бюджета отражают их функциональное назначение в бюджетной системе и роль в экономике региона, а также являются важнейшей характеристикой бюджетной политики местных властей. Поэтому важно, чтобы расходная часть бюджета формировалась в соответствии с расходными обязательствами города Братска, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления города Братска.

А исполнение расходных обязательств города Братска осуществлялось за счет средств бюджета города Братска в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исполнение общих расходов бюджета города Братска за 2013-2017 годы по отраслям представлено в таблице 2.1 [66-70].

Таблица 2.1 Исполнение расходов бюджета города Братска в разрезе функциональной классификации за 2013-2017 годы

Из таблицы 2.1 можно увидеть, что в течение последних пяти лет каждый год увеличивается общий объем расходов, скорее всего это связано с переходом бюджета города Братска на программный формат, рассмотрим наиболее приоритетные направления расходования бюджетных средств.

Удельный вес расходов бюджета города Братска за 2013-2017 годы по отраслям представлен в таблице 2.2 [66-70].

Таблица 2.2 Удельный вес расходов бюджета города Братска в разрезе функциональной классификации за 2013-2017 годы

Итак, из таблицы 2.2 мы видим, что на протяжении последних пяти лет наибольшую долю среди общего объема расходов занимают расходы на образование, жилищно-коммунальное хозяйство и национальную экономику.

В 2013 году было принято решение приступить к формированию бюджета города Братска на 3 года по программному принципу, но с 2008 года некоторые задачи уже решались программно-целевым методом. Рассмотрим более подробно в таблице 2.3 программно-целевые расходы бюджета города Братска в 2013 году [66].

Таблица 2.3 Программно-целевые расходы бюджета города Братска за 2013 год

С 2014 года исполнение расходов бюджета города осуществляется из программно-целевого принципа. Теперь функциональные разделы включают расходы на программы и непрограммные расходы. Бюджетные ассигнования расходуются в соответствии с приоритетами, установленными по различным направлениям социально-экономического развития города в муниципальных программах. Комплекс муниципальных программ реализуется исходя из трех стратегических целей развития, утвержденных Комплексной программой [55]. Таким образом, с 2014 года большая часть общих расходов реализуется через муниципальные программы, а меньшая часть относится к непрограммным расходам, рассмотрим данные значения в таблице 2.4 [66-70].

Таблица 2.4 Непрограммные расходы бюджета города Братска за период с 2013 года по 2017 год

Как говорилось ранее, комплекс муниципальных программ реализуется исходя из трех стратегических целей развития и соответственно делится на три блока:

повышение качества жизни и безопасности жизнедеятельности населения;

развитие экономического потенциала города;

совершенствование системы управления муниципальным образованием.

К первому блоку относятся программы:

«Социальная поддержка населения»;

«Здоровье»;

«Культура»;

«Образование»;

«Физическая культура и спорт»;

«Безопасность»;

«Построение (развитие) аппаратно-программного комплекса «Безопасный город»;

«Охрана окружающей среды в городе Братске»;

«Молодежь»;

«Жилищно-коммунальное хозяйство и инфраструктура»;

«Транспорт».

Ко второму блоку относятся программы:

«Газификация»;

«Стимулирование экономической активности»;

«Развитие градостроительного комплекса и обеспечение населения доступным жильем»;

«Энергосбережение».

К третьему блоку относятся программы:

«Муниципальные финансы»;

«Муниципальная собственность»;

«Муниципальное управление».

Исполнение расходов бюджета города Братска за 2014-2017 годы по муниципальным программам представлено в таблице 2.5 [67-70].

Таблица 2.5 Исполнение расходов бюджета города Братска по программной структуре с 2014 года по 2017 год

Продолжение таблицы 3

Итак, в таблице 2.6 рассмотрим удельный вес программных и непрограммных расходов бюджета города Братска в процентном отношении к объему общих расходов бюджета города Братска за 2013-2017 годы.

Таблица 2.6 – Удельный вес расходов бюджета города Братска

На рисунке 2.3 представлена динамика доли данных расходов в общих.

Рисунок 2.3 – Динамика доли программных и непрограммных расходов

По рисунку 2.3 видно, что на протяжении последних пяти лет доля программных расходов в структуре общих расходов бюджета города Братска показывает положительную динаминку, а непрограммных отрицательную.

Далее рассмотрим в таблице 2.7 удельный вес программных расходов по блокам муниципальных программ в процентном отношении к объему общих расходов бюджета города Братска за 2014-2017 годы.

Таблица 2.7 – Удельный вес расходов бюджета города Братска по

блокам муниципальных программ с 2014 года по 2017 год

На рисунке 2.4 рассмотрим динамику доли расходов по блокам муниципальных программ в структуре общих расходов.