Современное правовое регулирование социальных льгот

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЛЬГОТ В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

1.1 понятие льгот в законодательстве о социальном обеспечении

1.2 принципы и содержание реформирования (монетизации) социальных выплат в системе социального обеспечения в России

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ ВИДЫ ЛЬГОТ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ

2.1 новое законодательство о пособиях связанных с материнством и детством

2.2 новое законодательство о льготах, связанных с отношением к военной службе и военным операциям

2.3 меры социальной поддержки ветеранов труда и инвалидов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

Введение

Гуманитарная направленность многих государств всегда формально и юридически отражала общность цивилизационных подходов. На практике между социальной политикой и реальностью существовали и существуют значительные расхождения. Между тем, последние пятьдесят лет характеризовались беспрецедентным расширением социальной сферы общества и повышенным вниманием государств к обеспечению прав граждан и высокого уровня жизни. Обогащается содержание социальной функции государства, признаются конституционные приоритеты в этой сфере, интенсивно развиваются отрасли социального законодательства.

А для нашей страны характерен акцент на обеспечение прав граждан и укрепление их гарантий. Новые императивы социального государства и социального партнерства побуждают всех граждан, государственные и муниципальные органы, социальные институты и организации, экономические структуры действовать в этом направлении. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2004 и 2005 годах была поставлена задача провести реформы в сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и др., кардинально повысить качество предоставляемых гражданам услуг. В то же время подчеркивалась необходимость мотивации самих общественных организаций на достижение эффективных результатов. Но это не значит, что государство "уходит" из социальной сферы под флагом ее депатернализации.

Растущее значение правового регулирования в этой сфере выражено в выступлении Владимира Путина на совещании с членами правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного Совета при обсуждении проекта бюджета на 2006 год. Он отметил, что" нынешние возможности России позволяют вполне реально добиваться более ощутимых результатов в повышении благосостояния населения", а также" продолжать системную модернизацию здравоохранения, образования и ЖКХ " в качестве приоритетных национальных проектов¹.

Все это привело к необходимости всестороннего изучения законодательства в социальной сфере. Дело в том, что до сих пор нельзя похвастаться вниманием юридической науки к этой области. Возможно, непрерывная "экономия" нашей жизни дает этому некоторое объяснение.

Социальные реформы последних лет существенно повлияли на содержание правового регулирования социальной сферы. Меняются принципы и методы регулирования².

На первый план выдвигаются порядок и качество предоставления услуг гражданам и юридическим лицам, снижение нагрузки на социальные функции государства с их "массовым" характером, объем бюджетного финансирования и увеличение доли адресных платных услуг, а также повышение самостоятельности социальных институтов. Например, Жилищная реформа призвана развивать институт частной собственности в этой сфере, сформировать рынок купли-продажи жилья, завершить передачу ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность, увеличить долю платежей, производимых населением, и сократить долю бюджетных субсидий отрасли, а также обеспечить адресную защиту малоимущих семей.

С одной стороны, количество законодательно установленных льгот в переходный период российской экономики значительно расширилось, а с другой стороны, их реализация оказалась затруднительной, так как экономические условия для их предоставления не были обеспечены. Этим во многом объясняется обращение ученых - юристов, социологов, экономистов, политологов - к исследованию вопросов предоставления льгот. Льготы как самостоятельное правовое явление рассматриваются не так уж и многими учеными, можно упомянуть следующих: А. В. Малько³, И. С. Морозова⁴, Д. Н .Бахрах⁵, М. Н. Марченко.⁶

Современные изменения в социальной сфере и, соответственно, в отраслях законодательства тесно связаны с реализацией федеральных и административных реформ, когда произошло значительное перераспределение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями.

Кульминацией преобразований стало принятие закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ⁷, который внес изменения в десятки законодательных актов. Только в сфере образования внесены изменения в 31 из 58 статей закона "Об образовании"⁸ и 29 из 54 статей закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании⁹". В базовое законодательство об охране здоровья населения внесено много изменений¹⁰, хотя до сих пор остаются пробелы и противоречия¹¹.

Подготовка этого закона осуществлялась без широкого участия субъектов Российской Федерации, населения и общественных организаций. И в результате монетизация и замена льгот привела к острому социальному недовольству. Правительству Российской Федерации, федеральным, региональным и местным органам власти потребовались срочные корректирующие действия. В течение 2004-2005 годов в результате общего перехода к денежному финансированию мер социальной поддержки сформировался определенный механизм финансирования социальных выплат, пусть и запоздалый, запутанный и противоречивый. Как это неоднократно случалось в пореформенной России, многие шероховатости этого вновь запущенного финансового механизма пришлось устранять "на марше". Однако существующие подходы к финансированию социальных выплат пока нельзя считать совершенными¹², и положения этого закона все еще подвергаются обоснованной критике¹³.

Это объясняет актуальность предлагаемой работы и интерес к ней.

Целью диссертации является анализ и обобщение социально-правовых последствий реформы льгот в законодательстве о социальном обеспечении, оценка современного правового регулирования социальных льгот и основных направлений его совершенствования.

Цели работы включают в себя::

- рассмотреть понятие льгот в законодательстве о социальном обеспечении;

- опишите содержание реформы социальных льгот;

- обзор преимуществ, которые могут и не могут быть монетизированы;

- рассмотреть основания, порядок и размеры выплат по льготам, подлежащим монетизации.

Предметом диссертации являются вопросы правового регулирования льгот в законодательстве о социальном обеспечении. Предметом исследования явились правоотношения социального обеспечения, связанные с законодательным установлением и практической реализацией прав граждан на социальные выплаты. Рассматриваются теоретические и практические вопросы совершенствования законодательства о льготах.

Методологической основой предлагаемого исследования являются общие положения логики, философии, теории права, гражданского, административного, финансового и налогового права России. В исследовании используются Общелогические методы (анализ, синтез), диалектические, статистические, системно-структурные, исторические, логико-правовые, сравнительно-правовые, конкретно-социологические и другие методы научного познания.

Структура диссертации включает введение, две главы, содержащие в общей сложности пять абзацев, заключение и список использованных источников.

Глава 1. Понятие и виды льгот в законодательстве о социальном обеспечении

Понятие выгоды как Общенаучная категория меняется с развитием общества. Первоначально, в период до XVIII века. в России льгота понималась как определенное облегчение жизни определенных категорий граждан. В XVIII - XIX веках понятие льгот расширилось: под льготой стали понимать удобство условий для осуществления экономических отношений между различными категориями населения. С помощью льгот государство стало решать серьезные проблемы. В качестве примера можно привести льготы по воинской повинности, военные льготы для казаков и служилых людей¹⁴.

С одной стороны, ценность льгот возросла в советский период. Льготы устанавливаются не только в зависимости от категорий населения, например, существуют льготные категории товаров. С другой стороны, существовавшие в то время экономические отношения не способствовали нормальному функционированию льгот. В частности, товары, предоставляемые на льготных условиях, были низкого качества или находились в дефиците.

В настоящее время льготы являются одним из инструментов реализации государственной политики в социально-экономической жизни общества, поскольку они влияют на жизнь широких слоев населения.

Под льготами обычно понимаются льготы, дополнительные права, предоставляемые определенным категориям граждан. Блага имеют место там, где нет условий для равного удовлетворения жизненных потребностей. В этом случае льготы могут компенсировать это, выполняя тем самым важную социальную функцию, поскольку они создают равные условия для всех граждан для индивидуального развития и осуществления их конституционных прав.

Вопрос об отнесении льгот к социальным услугам остается неясным. При анализе данной проблемы следует учитывать, что система норм социального обеспечения как отрасль права еще не сформирована в полной мере, и нет однозначного подхода к определению ее структуры.

В этой связи представляется убедительным мнение Е. Г. крылатых о структуре права социального обеспечения как отрасли. "В теории права социального обеспечения, - пишет она, - принято считать, что исходным основанием для объединения норм в институты особой части является вид предоставляемого обеспечения. Группа норм, объединенных в институт, детально регламентирует основания, порядок и объем предоставления конкретного вида обеспечения. В рамках Института специальные нормы могут быть разделены на определенную общность, устанавливающую особенности в условиях и объемах предоставления данного вида обеспечения для различных категорий субъектов. Как правило, эти нормы устанавливают более благоприятные условия для обеспечения того или иного вида безопасности. Несмотря на их относительную независимость, нормы-льготы являются частью соответствующего института¹⁵. "

Поскольку льготы не регулируют самостоятельное социальное отношение или даже его часть, а являются лишь возможным элементом этого отношения, связанным с видом обеспечения, применяемым к различным категориям субъектов, объединение этих норм не является самостоятельным институтом права социального обеспечения. Выделение таких норм осуществляется по иным критериям, нежели деление норм права социального обеспечения на институты.

Сегодня существует огромное количество форм поддержки социально незащищенных слоев населения. Есть только около 430 преимуществ. Эти льготы охватывают почти две тысячи категорий населения¹⁶. Закон "О государственной социальной помощи"¹⁷ делит все льготы на ряд профессиональных льготы (например, пограничники, правоохранительные бесплатно ездят на транспорте, не платят за коммунальные услуги), льготы за особые заслуги (ветеранам войны и труда, получившим звание Героя Советского Союза и Российской Федерации и т. д.) и льготы нуждающимся (они даются как форма социальной поддержки).

Классифицировать льготы довольно сложно. Они предусмотрены в законах, указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации.

Можно дифференцировать льготы в зависимости от целевой ориентации, условий предоставления и субъектного состава их получателей. Представляется, что можно согласиться с дифференциацией льгот по всем трем показателям: целевой направленности, срокам предоставления и субъектному составу.

Вопрос об основаниях предоставления льгот также не ясен: обычно предполагается, что формой предоставления льгот является компенсация повышенных издержек определенной группе людей, нуждающихся в ней. Допустимо говорить, что пособие следует называть компенсацией только за повышенные затраты, связанные с удовлетворением личных потребностей. Если компенсируются расходы, понесенные, например, при исполнении служебных обязанностей (командировочные расходы для социальных работников, сотрудников полиции и т.д.), то такая компенсация не является пособием.

Преимущество одной группы людей перед другими также выступает в качестве преимущества. Анализ законодательства показывает, что термин "преимущество" чаще всего используется, когда речь идет о предоставлении отдельным категориям граждан права на приоритетное удовлетворение их потребностей: экстренные или приоритетные социальные услуги и т. д.

Социально-правовыми основаниями для предоставления пособий по социальному обеспечению являются возникновение объективно существующих жизненных обстоятельств (инвалидность, старость, малообеспеченность и т. д.), которые порождают специфические потребности личности (в специальных средствах передвижения, в бытовых услугах на дому и т. д.). для их обеспечения нуждающимся предоставляются дополнительные права-льготы. Если эти блага не будут предоставлены, то эти люди не смогут в полной мере удовлетворять свои жизненные потребности на социально необходимом уровне.

Еще одна причина предоставления льгот заключается в том, что граждане имеют особые заслуги перед обществом. Предоставление льгот на этом основании является не только потребностью человека в специальных формах социальной защиты в связи с инвалидностью, преклонным возрастом и т. д., но и служит формой поощрения и признания заслуг перед обществом и государством (инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды боевых действий на территории других государств и т. д.). эти льготы можно назвать льготами. Привилегии имеют смысл тогда, когда существует дефицит услуг и длинная очередь за предоставлением услуг. В будущем, когда социальные услуги не будут в дефиците, такие льготы перестанут существовать.

Льготы-привилегии могут выступать в качестве правовых гарантий социальной защиты населения. Например, Федеральный закон "О ветеранах"¹⁸ предусматривает правовые гарантии социальной защиты ветеранов Российской Федерации, которая осуществляется путем предоставления компенсаций и льгот. В соответствии с настоящим законом к мерам социальной защиты ветеранов относятся предоставление им налоговых льгот, получение, приобретение, строительство и содержание жилых помещений, оплата коммунальных и торговых услуг, медицинских, протезно-ортопедических услуг, санаторно-курортное лечение, обеспечение лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, предоставление транспортных средств и оплата проезда, пользование услугами учреждений связи, трудоустройство, переподготовка и условия труда и др.

Льгота, по мнению законодателя, представляет собой освобождение от конституционной обязанности по уплате законно установленных налогов, сборов и пошлин определенной группы лиц. Например, такая льгота установлена Федеральным законом " О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации на Чернобыльской атомной электростанции" для определенной группы лиц (Статья 1)¹⁹.

Законодательство предусматривает замену льгот компенсациями. Например, согласно Федеральному закону "О ветеранах" (статья 14), неработающие инвалиды войны, если они имеют медицинские показатели, обеспечиваются бесплатными путевками в санаторно-курортные организации. Для тех получателей путевок, которые по каким-либо причинам не воспользовались своим правом, государством предусмотрена выплата денежной компенсации в размере не менее четырехкратного минимального размера пенсии по старости. В сфере социального обслуживания система льгот должна быть более ориентирована на конкретные потребности, регион проживания, материальное и семейное положение субъектов права социального обеспечения²⁰. Льготы предоставляются отдельным категориям граждан за счет фонда, находящегося в распоряжении общества в целом, поэтому вопрос о тех или иных преференциях, которые общество дает определенным индивидам, иногда вызывает острые эмоциональные реакции в массовом сознании.

Следует исходить из того, что пособия по социальному обеспечению являются пособиями "для соответствующих категорий граждан, выделяемыми по определенным основаниям, дающим основания для их дополнительной социальной защиты²¹."

Большинство прав в сфере социального обслуживания осуществляется в форме льгот и привилегий только для пожилых людей и инвалидов. Льготы заключаются в освобождении полностью или частично от уплаты за бытовые услуги, предоставляемые другим гражданам за плату. В ряде случаев само оказание той или иной услуги одиноким пожилым людям трактуется как благо (доставка горячего питания на дом, помощь в приготовлении пищи, уход во время болезни и т. д.), В то же время такие блага являются обязанностью общества по отношению к пожилым гражданам. "Возложение обязанности поддерживать и поддерживать инвалидов является не актом доброй воли законодателя, а объективной необходимостью социального общества»²². Но если мы говорим об обязанностях общества, то уместно ли говорить о пользе?

Льготы выгодны не только для отдельного человека, но и для общества в целом. Если государство не окажет социальную поддержку людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, то эта ответственность ляжет на плечи семьи, которая будет вынуждена оплачивать социальные услуги из своей зарплаты. В настоящее время" семейное бремя " ощутимо. Недооценка тех или иных потребностей личности, невозможность или неполнота их удовлетворения неизбежно ведут к замедлению темпов общественного развития.

В соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ термин "льготы" заменен термином "меры социальной поддержки". Поскольку 122-й закон не институционализирует правовые льготы, происходит взаимное отождествление этих терминов, а также их отождествление с понятиями "социальные гарантии", "компенсация", "субсидии". Поэтому для устранения такого недостатка необходимо определить эти правовые категории, ориентируя тем самым сотрудника правоохранительных органов на более адекватное и эффективное использование соответствующих правовых средств.

Во-первых, "социальные гарантии в системе правовых, экономических, организационных, моральных, политических условий, предпосылок, методов означает создание равных возможностей для заинтересованных лиц в реализации его интересов, прав и свобод, и являются базовыми, определяя понятие по отношению к категории "выплаты", "компенсации", "социальная поддержка" и т. д."²³. Являясь одним из видов социального обеспечения, правовые льготы включают в себя следующие виды: компенсации, правовые привилегии, иммунитеты, субсидии, субвенции, социальные льготы, преференции.

Меры социальной поддержки предусматривают назначение денежных выплат (пенсий, пособий, компенсаций), предоставление социальных услуг, а также предоставление" монетизированных " льгот.

Социальные выплаты - это " денежные выплаты, назначаемые гражданам на ежемесячной, периодической или единовременной основе в случаях, установленных законом в целях возмещения утраченного заработка или оказания дополнительной материальной помощи. В отличие от пенсий, которые являются постоянным и основным источником средств к существованию, пособия, как правило, представляют собой помощь, которая временно заменяет потерянный заработок или служит дополнением к основному источнику средств к существованию (заработок или пенсия).)»²⁴. Согласно другому определению, социальные выплаты-это мера государственной социальной защиты, заключающаяся в назначении и выплате денежных средств на неэквивалентной нормированной основе законодательно установленным категориям граждан²⁵.

Компенсация направлена на возмещение реального ущерба, расходов, причиненных субъекту, и является одной из мер государственной социальной помощи (поддержки).)²⁶.

Субсидия - вид государственной социальной помощи, заключающийся в выплате пособий в денежной или натуральной форме, предоставляемых государством за счет средств государственного или местных бюджетов, а также специальных фондов физическим лицам. Хотя федеральный закон "О государственной социальной помощи" впервые дает легальное определение такого понятия, как "субсидия" (статья 1)²⁷, в то же время, следует остерегаться расширительное толкование положений закона, не применяются в правовое поле всех социальных пособий, субсидий, компенсаций и других выплат, установленных очень обширное законодательство в силу в нашей стране. В частности, основания и порядок предоставления жилищных субсидий полностью регулируются Жилищным кодексомРоссийской Федерации²⁸. Жилищная субсидия-это адресная мера государственной поддержки семей, нуждающихся в помощи, позволяющая им реализовать свое конституционное право на жилище и выполнить обязанность по его оплате. Это способ снизить стоимость оплаты жилищно-коммунальных услуг для тех граждан (семей), чьи доходы не позволяют им делать это самостоятельно. В этом смысле жилищные субсидии следует отнести к одному из видов государственной социальной помощи²⁹.

Представляется неоправданным изъять понятие "льготы" из терминологии 122-го закона, которая устоялась и давно используется в большинстве нормативных правовых актов. Правовая выгода-это правовое средство, с помощью которого создается благоприятный режим обращения для удовлетворения интересов и потребностей субъектов, имеющий для последних компенсационное, стимулирующее или гарантирующее значение. Устанавливая определенные исключения и исключения из единых требований нормативного характера, они позволяют дифференцированно подходить к регулированию отдельных групп общественных отношений с учетом их специфических особенностей в каждом конкретном случае, выделяя положение определенных категорий субъектов в той или иной сфере общественных отношений.

По словам экспертов, "в теоретическом плане, эти "преимущества" как научной категории, введенной для обозначения правомерных изъятий, исключений из общего, стандартного порядка правового регулирования"³⁰, который позволяет четко различать понятие "льготы" и связанные с ними понятия - гарантии, меры социальной поддержки, компенсации и т. д. неудачная замена условий в законе, является нарушением основополагающего принципа правовой политики, а, скорее, научная обоснованность.

Концепция безальтернативного перехода от льготной системы социальной поддержки к компенсационной считается нецелесообразной и создает риск нарушения социальных прав. Представляется, что каждому гражданину должна быть предоставлена реальная возможность выбора той формы социальной поддержки, которую он считает наиболее предпочтительной.

В законодательстве дифференциация льгот осуществляется в зависимости от контингентов граждан, которым они предоставляются. Социальные пособия предоставляются ветеранам, инвалидам, детям, многодетным семьям, семьям с детьми-инвалидами, жертвам политических репрессий, бывшим несовершеннолетним узникам фашистских концлагерей, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и др. Содержание этих льгот не является единообразным с точки зрения их экономической и социальной значимости.

Существенные изменения в систему льгот были внесены Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ " О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Многие ранее существовавшие льготы заменяются денежными выплатами. Кроме того, закон определил компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в области финансирования мероприятий, предусмотренных для социальной поддержки граждан.

Так, в компетенцию Российской Федерации входят меры социальной поддержки инвалидов и участников Великой Отечественной войны, бывших несовершеннолетних узников фашизма, ветеранов боевых действий, лиц, награжденных нагрудным знаком "Житель блокадного Ленинграда", лиц, работавших в годы Великой Отечественной войны на объектах ПВО, строительстве оборонительных сооружений и других военных объектов, членов семей погибших инвалидов и участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, всех категорий инвалидов, а также граждан, подвергшихся радиационному воздействию.

Для этих категорий граждан (по их выбору) возможно получение ежемесячного "социального пакета", заменяющего бесплатный проезд, бесплатное обеспечение лекарствами, а также санаторно-курортное лечение в размере 450 рублей. Сохранены льготы по оплате коммунальных услуг, протезно-ортопедической помощи, а также по предоставлению технических средств реабилитации.

Регионы несут ответственность за финансирование мер социальной поддержки жертв политических репрессий, ветеранов труда, ветеранов военной службы, пенсионеров, тружеников тыла, пенсионеров с доходами ниже прожиточного минимума. В этой связи представляется целесообразным не только установить категории правомочных граждан и виды предоставляемых им льгот, но и разделить все льготы на федеральные и региональные.

Законодательство о социальном обеспечении предусматривает широкий спектр льгот для инвалидов, пожилых людей и семей с детьми. К ним относятся:

- бесплатный или льготный проезд общественным транспортом, пригородным транспортом, а также железнодорожным, воздушным и водным, междугородним автомобильным транспортом;

- льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и топлива;

- бесплатная установка телефона;

- налоговые льготы;

- предоставление ежемесячных денежных выплат;

- приоритетное бесплатное жилищное обеспечение;

- льготы по предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение;

- льготы по оказанию медико-социальной помощи и обеспечению лекарственными средствами;;

- предоставление транспортных средств;

- преимущества для протезирования и т.д.

Льготы также могут быть классифицированы по категориям граждан, которым они предоставляются.

Основные принципы реформы льгот в Российской Федерации не связаны с принципами социального обслуживания в целом, а скорее устанавливают принципиально новые положения для отечественной правовой системы. Эти принципы закреплены в преамбуле федерального закона № 122. По мнению экспертов, " практика принятия программных документов приносит свои результаты и оправдана, если предполагается введение нескольких законодательных актов, изменяющих и дополняющих определенные нормы различных законов в течение длительного периода времени. В случае реформирования финансового или социального законодательства, сущность которого сосредоточена в одном законодательном акте, целесообразнее ставить цели и задачи непосредственно в тексте закона³¹. "

При этом основные положения реформы монетизации сформулированы в преамбуле федерального закона № 122. Поскольку он пересекается с социальными вопросами и использованием бюджетных средств, его структура содержит многочисленные разнородные изменения в нескольких законодательных актах одновременно. Этот закон также сложен по своему содержанию, поскольку является, как уже отмечалось, непопулярным шагом государства. Толкование этого закона было бы практически невозможно, если бы не подробная преамбула, в которой четко определены цели законодателя и общие принципы применения закона.

Вопрос о Конституционном толковании Федерального закона № 122-ФЗ был поднят мэром Твери и Тверской городской Думой в их совместной жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации. Кроме того, речь шла о бюджетных правоотношениях, а именно об общем объеме финансирования соответствующих льгот и выплат, который, согласно Федеральному закону № 122-ФЗ, не может быть уменьшен в случае изменения порядка осуществления льгот и выплат после вступления закона в силу. Решения судов всех инстанций при рассмотрении спора и правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в его Постановлении от 15 мая 2006 года № 5-П во многом основывались на развернутой преамбуле Федерального закона № 122-ФЗ³².

Преамбула Федерального закона № 122-ФЗ содержит ряд принципов, которые предлагают общие ориентиры правового регулирования реформ и инициатив в финансовой и социальной сферах. До принятия закона о монетизации льгот эти принципы уже были сформулированы в судебной практике, в частности в практике Конституционного Суда Российской Федерации. Федеральный закон № 122-ФЗ представляет собой новый положительный опыт, когда выработанные практикой принципы были полностью реализованы в преамбуле закона.

Преамбула Федерального закона № 122-ФЗ предусматривает, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны:::

- при замене льгот в натуральной форме денежными компенсациями внедрять эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защищенности граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также иных обстоятельств. В частности, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в вышеупомянутом постановлении от 15 мая 2006 года № 5-п, положения статьи 153 настоящего Федерального закона, определяющие развитие законодательства в области социальной защиты и государственной поддержки, а также содержание соответствующих правовых норм, конкретизируют указанные положения преамбулы. По смыслу настоящей статьи изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно приводить к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления. Это означает, что расширяются федеральные гарантии доступности дошкольного образования, содержащиеся в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 года № 2464-1³³. Так, в силу положения абзаца второго части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ органы местного самоуправления при осуществлении своих полномочий по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях по-прежнему обязаны обеспечивать пропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями и муниципальными образованиями, ранее установленные Российской Федерацией и действовавшие по состоянию на 31 декабря 2004 года. Это, однако, не исключает права федерального законодателя - в соответствии с Конституцией Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 19; пункт "Б" статьи 71) и с учетом настоящего постановления - предусматривать в дальнейшем иные формы и способы реализации конституционных гарантий государственного и бесплатного дошкольного образования.;

- реализация принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем поддержания стабильности правового регулирования;;

- предоставить гражданам возможность адаптироваться к изменениям, вносимым в законодательство в разумный переходный период, в частности, путем установления временного регулирования общественных отношений. Такая проблема возникла в связи с оплатой труда сельских специалистов. "Это, в частности, было закреплено Законом РСФСР от 21 декабря 1990 года N 438-1"о социальном развитии села". Статья 22 указанного Закона гласит:" установить на 25 процентов более высокие оклады и тарифные ставки для специалистов социально-культурной сферы, бытового обслуживания, здравоохранения, народного образования, санитарно-ветеринарной службы, физической культуры и спорта, работающих в сельской местности, по сравнению с тарифами специалистов, занимающихся этими видами деятельности в городских условиях"... Однако, согласно статье 156 закона № 122 - ФЗ, с 1 января 2005 года закон № 438-1 РСФСР от 21 декабря 1990 года" О социальном развитии села " был признан утратившим силу… Это значит, что специалисты, работающие в сельской местности лишены права на повышение их должностных окладов (ставок)?"³⁴ Несмотря на то, что Ф. Н. Кадыров не найти легальное решение этой проблемы, однако, похоже, что для того, чтобы адаптироваться в условиях действующих трудовых договоров с сельскими специалистами, работодатели не могут их изменить в одностороннем порядке. Иными словами, в данном случае вопрос должен решаться через трудовое, а не социальное законодательство, но на принципах, установленных последним.

Такие принципы актуальны для правового обеспечения, особенно для любых значимых шагов, предпринимаемых государством в области финансовых реформ, в том числе при реализации приоритетных национальных проектов. Приведенные выше руководящие принципы могут служить гарантией того, что инициативы Президента и Правительства Российской Федерации будут надлежащим образом реализованы.

Правовое содержание реформы монетизации льгот по существу сводится к следующим положениям.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ (далее - закон № 122-ФЗ) существенно модернизировал сложившуюся на протяжении длительного времени систему правовых льгот. Замена натуральных льгот денежными компенсациями - самая болезненная социальная инновация с точки зрения общественного резонанса, на которую решилось российское правительство в последний период.

Многие эксперты указывают на системные недостатки 122-го закона, практика реализации положений которого вызвала столь негативную оценку населения в процессе адаптации людей к подобным нововведениям³⁵. "Реализация знаменитого закона о льготных платежах, - отмечает пресса, - подобна движению не до конца собранного Локомотива, на котором недостающие детали и механизмы устанавливаются прямо на ходу. И на каждом этапе обнаруживаются новые проблемы³⁶. "Ошибки в проведении социальной реформы таким образом дорого обходятся власти, но еще дороже-обществу. Поспешно и бездумно начав модернизацию системы социальных выплат, правительство фактически создало опасный прецедент. В результате нынешняя идея "монетизации" природных благ была с самого начала серьезно дискредитирована.

Практика реализации 122-го закона наглядно продемонстрировала отсутствие на современном этапе в Российской Федерации научно обоснованной концепции преференциальной правовой политики, в рамках которой были бы определены первоочередные задачи (приоритеты), намечены стратегические цели, этапы, сроки модернизации "преференциальных" правовых инструментов, адекватная тактика и инструментарий³⁷. Такой факт был подчеркнут в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13 апреля 2005 года "о предварительных итогах реализации в 1 квартале 2005 года Федеральным законом от 22 августа 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"³⁸, в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2004 г.³⁹, Послания Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации⁴⁰.

Сроки обсуждения, пересмотра и принятия законов, устанавливающих правовые преимущества, нарушаются. Как отмечается в докладе "о состоянии законодательства в Российской Федерации", подготовленном в соответствии с решением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, существенным фактором, негативно влияющим на качество законодательства, является доминирование политической целесообразности скорейшего принятия законов над объективно необходимым соблюдением законодательных процедур. Таким образом, самый сложный 122-й закон был рассмотрен на всех этапах законодательного процесса менее чем за три месяца. Ошибки, допущенные при разработке, принятии и вступлении в силу данного нормативного правового акта, существенно снизили его позитивную направленность, спровоцировали негативные социально-политические и экономические последствия. Общие затраты, связанные с неэффективностью законодательного процесса, в том числе связанные со сферой "льготного" регулирования, составляют около трех миллиардов рублей. По мнению многих экспертов, финансово-экономические обоснования "льготных" законов не выдерживают критики⁴¹.

В целях оптимизации процесса реализации 122-го закона, как представляется, должны быть реализованы следующие меры::

1. установить эквивалентные компенсации для федеральных и региональных льготников, а также установить нормативные критерии и основания для такого разделения" основных потребителей " льгот. Меры социальной поддержки должны предоставляться не только в зависимости от места жительства, но и от реальной потребности субъектов в "льготном" обеспечении. При этом под потребностью (принципом необходимости) понимается уровень дохода одиноко проживающего одинокого гражданина или среднедушевой доход семьи, не превышающий прожиточный минимум⁴². Очевидно, что такая нуждаемость должна определяться исходя из принципа "потребительской корзины" для каждой категории населения. В этой связи следует особо отметить ряд региональных законов ,⁴³определяющих чрезвычайно гибкие потребительские корзины для различных социально-правовых статусов.

2. укажите критерии, определяющие размер и уровень предоставляемых денежных или натуральных льгот. В ряде случаев количество социальных гарантий существенно различается среди практически идентичных групп субъектов (например, поддержка реабилитированных лиц и членов их семей оказывается в значительно большем объеме, чем лицам, признанным жертвами политических репрессий). Существуют также различные условия предоставления социального проездного билета гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, и гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, что вызывает социальную напряженность в обществе.

Эти критерии включают как упомянутый принцип потребительской корзины (для категорий, которым предоставляются льготы в связи с необходимостью), так и другие принципы (например, для категорий, чьи достоинства требуют общественного поощрения). Перечень таких критериев был разработан и предложен в теоретической литературе⁴⁴.

3. механизм реализации монетизированных льгот разработан без учета уровня жизни населения в конкретном регионе. 122-й закон не определяет порядок возмещения из федерального бюджета (например, предоставления различного рода субсидий, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов) излишних расходов региональных бюджетов в сфере "льготного" регулирования. Важно предусмотреть специальные антикризисные процедуры в процессе предоставления льгот таким социально неблагополучным регионам, как Ивановская, Тверская, Пензенская, Читинская области, Мордовия, Чувашия, Марий Эл, Тува, Ингушетия и др. Уровень социальной поддержки отдельных категорий граждан зависит от степени финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации, что разрушает единое социальное пространство страны. Некоторые политологи уже говорят о "новом витке развала России при территориальных льготных режимах". Они говорят, что власти тех регионов, где они больше доплачивают, - это хорошо, а те, у кого меньше финансовых возможностей, - плохо⁴⁵. "

4. Настоящий нормативный правовой акт, по сути, устанавливает две системы льгот - пособия в натуральной форме и денежную компенсацию, обозначаемые как меры социальной поддержки. В то же время не указаны особенности использования этих правовых средств, их правовые режимы и не закреплен четкий порядок их практического применения. Например, механизм предоставления бесплатных лекарств не очень хорошо отлажен. В некоторых субъектах Российской Федерации количество отказов в выдаче рецептов на бесплатные лекарственные средства уполномоченными аптеками колеблется от 6 до 16 процентов. Стоимость лекарственных средств, предоставляемых соответствующим категориям граждан бесплатно, превышает стоимость тех же лекарственных средств, реализуемых в розничной сети аптек по коммерческим ценам⁴⁶.

5. необходимо установить временные рамки, этапы и стадии процесса предоставления льгот, а также закрепить специальные механизмы компенсации (например, в денежном выражении) за неиспользованные социальные услуги. Меры контроля за предоставлением социальных гарантий на региональном и муниципальном уровнях должны регулироваться в целях исключения возможности ведомственного усмотрения в процессе предоставления льгот, а также сокращения объема дискреционных полномочий соответствующих должностных лиц. К сожалению, правовое регулирование этих вопросов оставлено "на откуп" субъектам Российской Федерации, лишь немногие из которых достаточно быстро отреагировали на изменившееся законодательство⁴⁷.

6.вопрос о минимальном социальном стандарте, критериях его определения и его соотношении с величиной прожиточного минимума и минимальной заработной платы остался без решения. В перспективе возможно принятие отдельного рамочного нормативного акта, посвященного данной проблеме, который детально определит механизм установления социальных льгот, компенсаций и пособий на основе минимальных социальных стандартов, общих для всех категорий субъектов. Это позволит упорядочить существующие социальные гарантии, компенсации и льготы, привести их в единую систему, создать базовую нормативную базу для льготного регулирования в Российской Федерации.

Качество 122-го закона также снижается многочисленными техническими и юридическими ошибками, которые уже обсуждались в литературе⁴⁸. Кроме того, данный нормативный акт был принят после формирования федерального бюджета, что негативно сказалось на качестве его финансового обеспечения.

7. анализируемый закон должен детально проработать механизм реализации социальных гарантий, обеспечивающий практическую реализацию таких правовых норм. Важно учитывать, что механизм функционирования правового государства, устанавливающий определенные меры социальной поддержки, постоянно находится под влиянием факторов внешней социальной среды, которые могут вызвать неблагоприятные последствия и нарушить его нормальное функционирование. Поэтому возникает задача создания надежных материально-правовых гарантий, способствующих наиболее эффективной реализации таких правовых норм.

Важно учитывать, что значительная часть социальных обязательств по законопроекту относится к сфере ответственности субъектов Российской Федерации⁴⁹ и муниципальных образований. Однако источники и механизмы финансирования таких обязательств должным образом не определены. Общеизвестная ограниченность финансовых возможностей многих российских регионов и муниципальных образований не исключает риска неисполнения этих обязательств. Кроме того, законодатель должен четко определить размер устанавливаемых законом льгот (пособий, субсидий, мер социальной поддержки), установив единые условия, критерии и порядок их предоставления. Вполне логично "определить минимальные и максимальные размеры льгот, компенсаций, субсидий, пособий"⁵⁰, которые должны устанавливаться не в фиксированном размере, а в процентах от минимальной заработной платы. Целесообразно детально разработать условия и порядок индексации социальных выплат, компенсаций и пособий.

8. 122-й закон должен установить разумную модель соотношения норм о юридической ответственности обязанных лиц и норм, предусматривающих определенные гарантии для конкретных субъектов.

Особое внимание следует уделить адресной социальной поддержке, которая должна оказываться действительно нуждающимся слоям населения. Адресная социальная помощь может предоставляться в зависимости от соотношения величины прожиточного минимума и среднедушевого совокупного дохода.

На муниципальном уровне возможно установление социальных льгот для отдельных категорий граждан, среднедушевой доход которых ниже городского норматива обеспеченности, который устанавливается ежеквартально исходя из официального размера прожиточного минимума бюджета. С этой целью целесообразно создать единую информационную базу получателей социальных выплат, компенсаций и пособий, которая позволит более точно отслеживать именно тех, кто имеет доход ниже прожиточного минимума. Это позволит ликвидировать ситуацию, при которой многие социальные выплаты идут на поддержку состоятельных семей. Следует иметь в виду, что последовательная реализация принципа адресности была одной из целей принятия федерального закона № 122⁵¹.

9. представляется, что объем установленных социальных гарантий для граждан, проживающих в экологически неблагополучных районах, должен быть расширен с целью снижения влияния негативных факторов окружающей среды на их здоровье. Возможно предоставление дополнительных отпусков, денежной компенсации, дополнительного медицинского обслуживания, льготного порядка приобретения медицинских изделий и т.д.

Вопрос о повышении социальных гарантий, предоставляемых гражданам, проживающим в районах расположения объектов атомной энергетики, подниматься не будет.

Необходимо разработать порядок и условия предоставления льгот пассажирам на воздушном транспорте, определить механизм компенсации убытков перевозчикам.

10. в некоторых случаях количество предоставляемых социальных гарантий различается для практически идентичных групп субъектов. Необходимо совершенствовать меры социальной поддержки следующих категорий граждан: граждан, ежемесячное денежное довольствие которых установлено в размере 600 рублей; военнослужащих, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или иных причин; ветеранов Великой Отечественной войны и т.д. Следует иметь в виду, что уровень социальной поддержки отдельных категорий граждан зависит от степени финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации, что разрушает единое социальное пространство страны.

11. К недостаткам закона следует отнести также отсутствие процессуального механизма реализации материально-правовых норм, устанавливающих новую систему социальных гарантий. В этом случае нарушается неразрывное единство материальной и процессуальной составляющих права. Представляется неразумным предполагать, что законодательная ветвь власти должна быть отстранена от определения процессуального порядка реализации преференциальной правовой политики, которая, по сути, будет устанавливаться на стадии правоприменения. Это положение частично нарушает систему "сдержек и противовесов", принцип разделения властей, что может привести к значительному снижению уровня гарантий справедливого и своевременного предоставления льгот населению. Целесообразно определить общие процессуальные положения, касающиеся механизма практической реализации льгот, социальных гарантий и мер государственной социальной поддержки.

Важно рассмотреть вопрос о создании единой системы государственного учета для всех категорий граждан, имеющих право на получение ежемесячных выплат, набора социальных услуг и пособий, предоставляемых в натуральной форме, в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации и расходными обязательствами субъектов Федерации. Следует отметить, что это предложение существует в науке уже довольно⁵²давно .

12.целесообразно разработать проект Федерального закона, предусматривающий возможность осуществления через территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации ежемесячных денежных выплат гражданам, имеющим на них право в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Возможно расширение федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, оказываемых инвалидам; принятие мер по повышению эффективности взаимодействия с субъектами Российской Федерации в части дополнительного обеспечения лекарственными средствами отдельных категорий граждан.

Необходимо ускорить подготовку и принятие всех необходимых законодательных и иных нормативных правовых актов в рамках исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, которые не позволяют снизить размеры всех видов социальных выплат, гарантий и компенсаций по сравнению с ранее установленным уровнем.

Действующая система социальных гарантий, льгот и льгот, закрепленная в многочисленных нормативных правовых актах, нуждается в систематизации и упорядочении с целью достижения максимальной эффективности в процессе практической реализации. Целесообразно включить нормативные акты о социальных гарантиях, установленные для отдельных категорий субъектов, в единый сборник (например, "Собрание законодательства о льготах", "социальные гарантии в Российской Федерации"). Возможна также кодификация соответствующего нормативного материала по социальным гарантиям и льготам на основе предметного подхода. Результатами такой работы могут стать такие важнейшие акты, как, например, Основы законодательства о социальных гарантиях и пособиях ветеранам, инвалидам, военнослужащим и др., Социальный кодекс Российской Федерации⁵³.

Сфера льготного регулирования - это своеобразное "минное поле" в Российской Федерации, где нужно действовать предельно осторожно и вдумчиво. В стране, где бедные составляют пятую часть населения (около 30 миллионов человек) и занимают 60-е место в мире⁵⁴по уровню жизни, любые просчеты законодателя приводят к социальному взрыву. Это было подтверждено негативными последствиями, возникшими в результате "монетизации" льгот.

Монетизация льгот затронула наиболее социально незащищенные слои населения (пенсионеры, ветераны, инвалиды), при этом огромный "пласт" льгот, установленных для чиновников, остался нетронутым.

Тем не менее практика применения Федерального закона № 122 показывает его первые преимущества. Так, на сегодняшний день 113 тысяч приморских льготников отказались от соцпакета или одной из его частей. Это 68% от всех 68 000 льготников региона. Вместо "натурных" льгот они получат денежную компенсацию. Такие цифры были озвучены по Приморскому краю отделение Пенсионного фонда России (ПФР) после подведения итогов работы территориальных органов ПФР региона по приему заявлений на отказ от предоставления социальных услуг (социальной услуги) на 2008 год.⁵⁵ Кроме того, как сообщили в пресс-службе приморского отделения ПФР, с 15 октября территориальные органы ПФР начали выдавать справки, подтверждающие право на социальные услуги в 2008 году на те льготники, которые решили получать услуги в "естественной" форме. В справке, как и в предыдущем году, указывается категория получателя, срок назначения ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ) , а также перечень социальных услуг, которые он сможет получить с 1 января по 31 декабря 2008 года. Этот сертификат также даст возможность получить полный спектр социальных услуг, если гражданин переехал в другой регион страны.

Установление льгот должно быть социально оправданным и обоснованным. Этот правовой механизм должен адекватно реагировать на происходящие изменения в правовой реальности России, учитывать потребности, существующие в обществе, настроения "основных потребителей" благ.

Глава 2. основные виды льгот в российском законодательстве о социальном обеспечении

2.1 новое законодательство о пособиях, связанных с материнством и детством

В законодательстве о пособиях, связанных с материнством и детством, особо выделяются новшества, связанные с предоставлением льгот детям-сиротам и многодетным семьям.

На сегодняшний день основным нормативным актом, регулирующим отношения по установлению льгот для детей-сирот, является Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"⁵⁶. Этот закон устанавливает критерии, на основании которых граждане признаются сиротами и оставшимися без попечения родителей, и соответственно приобретают право на получение специальных льгот и компенсаций. Таким образом, в соответствии со статьей 1 указанного закона:

дети-сироты-это люди в возрасте до 18 лет, потерявшие обоих или единственного родителя;

дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, оставшиеся без попечения одного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением родительских прав, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), нахождением в медицинских учреждениях, признанием их умершими, отбыванием наказания в учреждениях, исполняющих наказания в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или защиты их прав и интересов, отказом родителей от учреждений социальной защиты и иных аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке;

лица из числа детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых в возрасте до 18 лет умерли оба или единственный родитель, а также оставшиеся без попечения единственного или обоих родителей и имеющие право на дополнительные гарантии социальной поддержки.

Все льготы предоставляются этим лицам при предъявлении свидетельств о смерти родителей или признании ребенка оставшимся без попечения родителей.

В соответствии с настоящим законом, а также иными нормативными правовыми актами, регулирующими рассматриваемый вопрос, дети-сироты имеют право на следующие льготы::

I) образовательные льготы.

а) в первую очередь в дошкольные образовательные учреждения принимаются дети, находящиеся под опекой (пункт 25 Типового положения о дошкольных образовательных учреждениях (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 года № 677 "Об утверждении Типового положения о дошкольных образовательных учреждениях"⁵⁷).

б) дети-сироты имеют преимущественное право на зачисление в кадетское училище и Кадетскую школу-интернат (пункт 24 Постановления Правительства Российской Федерации от 15 ноября 1997 года № 1427 " Об утверждении Типового положения О кадетском училище (кадетской школе-интернате)"⁵⁸).

Преимущественное право означает, что при наличии конкурса и одинаковом количестве баллов, набранных на вступительных экзаменах, предпочтение при зачислении должно отдаваться детям-сиротам.

В) дети-сироты, лица из числа детей-сирот принимаются вне конкурса при условии успешной сдачи ими вступительных экзаменов: в государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования, в государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования (Часть 3 статьи 16 Закона Российской Федерации "Об образовании"). Это право позволяет этим лицам быть зачисленными в учебное заведение, если они получают минимальные положительные оценки на вступительных экзаменах.

г) дети-сироты, получившие основное общее или среднее (полное) общее образование (часть 1 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ), имеют право на бесплатное обучение на курсах подготовки к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования.

д) лица из числа детей-сирот имеют право на бесплатное получение первого и второго начального профессионального образования (часть 2 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ).

е) обучающимся, обучающимся в федеральных государственных образовательных учреждениях из числа детей-сирот, гарантируется:

увеличение стипендии не менее чем на 50% по сравнению с размером стипендии, установленной в данном учебном заведении;

ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в размере трехмесячной стипендии (выплачивается в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования);

сто процентов от заработной платы, начисленной в ходе производственного обучения и производственной практики (часть 5 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ).

Размер и порядок повышения стипендии, выплаты указанной надбавки, а также заработной платы лицам, обучающимся в образовательных учреждениях, подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и в муниципальных образовательных учреждениях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Финансовой базой для таких мер мог бы стать Фонд стабилизации и развития субъектов Российской Федерации⁵⁹, аккумулирующий средства, направленные на обеспечение стабильного финансирования текущих расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и расходов на региональное развитие;

ж) обеспечение полной государственной поддержки и выплата стипендий на весь период академического отпуска по медицинским показаниям, предоставляемого обучающимся из числа детей-сирот. Образовательное учреждение содействует организации их лечения (Часть 9 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ).

II) транспортные льготы.

Детям-сиротам, обучающимся в федеральных государственных образовательных учреждениях, предоставляется бесплатный проезд на городском, пригородном и сельском внутрирайонном транспорте (за исключением такси), а также бесплатный проезд один раз в год к месту жительства и обратно к месту учебы (часть 10 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ). Проезд осуществляется при предъявлении справки, подтверждающей указанный статус, либо этим лицам выдается льготный проездной билет в соответствующих транспортных организациях.

Порядок проезда детей-сирот, обучающихся в образовательных учреждениях, подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образовательных учреждениях, определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

III) пособия по медицинскому обслуживанию.

а) детям-сиротам и лицам из числа детей-сирот предоставляется бесплатная медицинская помощь и оперативное лечение в государственном и муниципальном лечебно-профилактическом учреждении, включая проведение медицинских осмотров, реабилитацию и регулярные медицинские осмотры (часть 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ).

б) путевки могут предоставляться в школьные и студенческие спортивно-оздоровительные лагеря (базы) труда и отдыха, в санаторно-курортные учреждения при наличии медицинских показаний, а проезд к месту лечения и обратно также оплачивается (часть 2 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ). Для этого указанные лица подают заявление в администрацию образовательного учреждения или в выборный орган соответствующего профсоюза.

IВ. Жилищные льготы.

а) дети-сироты, которые имели закрепленного жилого помещения (пункт 1 части 1 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ от 21 декабря 1996), сохраняют право на весь период пребывания в образовательном учреждении; в учреждения социального обслуживания, в учреждениях всех видов профессионального образования, независимо от формы собственности; службы в рядах Вооруженных сил в соответствии с письмом Министерства образования Российской Федерации от 9 июня 1999 №244/26-5 "О дополнительных мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних"⁶⁰ по всем вопросам, связанных с отчуждением жилой площади, затрагивающих права указанной категории несовершеннолетних должна осуществляться совместно с законными представителями несовершеннолетних на заседаниях комиссий (советов) по охране прав детей, а также другими органами, которые несут ответственность за уход за несовершеннолетним.

Обязательное предварительное разрешение органов опеки и попечительства на совершение сделок по отчуждению (продаже, дарению, обмену и др.) указанного жилого помещения выдается только в форме постановления (распоряжения) органа местного самоуправления и подписывается руководителем этого органа⁶¹.

Не рекомендуется продавать жилые помещения, принадлежащие несовершеннолетним, находящимся в учреждениях для детей-сирот, выпускникам в возрасте до 18 лет или проживающим в семьях опекунов (попечителей).

Б) если в жилом помещении остались проживать исключительно несовершеннолетние, потерявшие родителей, органов опеки и попечительства, руководители учреждений для детей-сирот, опекуны (попечители), приемные родители или иные законные представители несовершеннолетних обязаны в течение трех месяцев оформить договор передачи жилого помещения в собственность детей-сирот (приватизировать) (ст. 2 Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"⁶²).

Договоры о передаче жилых помещений несовершеннолетним в возрасте до 14 лет составляются по заявлению их законных представителей с предварительным разрешением органов опеки и попечительства или, в случае необходимости, по инициативе таких органов. Эти договоры составляются самостоятельно несовершеннолетними, достигшими 14-летнего возраста, с согласия их законных представителей и органов опеки и попечительства.

В случае длительного отсутствия несовершеннолетнего в таком помещении указанные органы и лица должны принять меры по его использованию в интересах ребенка (например, сдать его в аренду) (письмо Министерства образования Российской Федерации от 9 июня 1999 года № 244/26-5).

В) лицам, не имеющим закрепленных жилых помещений, органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди предоставляется жилая площадь не ниже установленных социальных норм (пункт 2 части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ). Жилые помещения предоставляются по договору социального найма на основании пункта 2 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации⁶³ органами местного самоуправления, осуществляющими учет таких лиц в соответствии с законодательством.

г) снятие детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с учета по месту жительства или по месту пребывания осуществляется только с согласия органов опеки и попечительства (часть 2 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ).

д) временное проживание может быть предоставлено:

- специализированные учреждения социального обслуживания (статья 11 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"). К таким учреждениям относятся социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Несовершеннолетние содержатся в таких центрах в течение времени, необходимого для оказания социальной помощи и (или) социальной реабилитации и решения вопросов их дальнейшего обустройства в соответствии с законодательством, и находятся на полном государственном обеспечении⁶⁴.

- образовательные учреждения для детей-сирот в исключительных случаях (до одного года) выпускникам этих учреждений до их трудоустройства или дальнейшего обучения.

Администрация учреждения вправе разрешить указанным лицам временно проживать и питаться бесплатно в учреждении (пункт 35 Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 года № 676).

Для получения права на получение определенных льгот многодетные семьи должны быть зарегистрированы органами социальной защиты по месту жительства. Регистрация осуществляется на основании заявления, поданного в указанный орган одним из родителей (усыновителей).

Вместе с заявлением могут быть представлены следующие документы::

документ, удостоверяющий личность;

копии свидетельств о рождении детей или документов, подтверждающих усыновление);

свидетельство о проживании или иной документ, подтверждающий совместное проживание заявителя с детьми;

свидетельство о очной форме обучения в образовательных учреждениях для детей в возрасте от 18 до 23 лет⁶⁵.

После регистрации семьи в качестве многодетной выдается документ, подтверждающий статус многодетной семьи на имя одного из родителей (усыновителей), который является свидетельством установленного образца.

Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года № 431 "О мерах социальной поддержки многодетных семей"⁶⁶ установлены следующие льготы для данной категории граждан::

1) скидка в размере не менее 30 процентов от установленной платы за пользование отоплением, водоснабжением, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, - от стоимости топлива, приобретенного в пределах норм, установленных для реализации населению на данной территории.

Для получения этой скидки арендатор жилого помещения - многодетный гражданин-обращается в жилищно-коммунальную организацию по месту жительства с копией соответствующего свидетельства, а также, при необходимости, с другими документами, перечисленными выше.

2) Бесплатное распространение лекарственных средств, приобретенных по рецептам врачей для детей в возрасте до 6 лет.

По аналогии с другими категориями лиц, имеющих право на бесплатную медицинскую помощь, эта льгота должна предоставляться аптеками любой формы собственности при предъявлении справки.

3) бесплатный проезд на внутригородском транспорте (трамвае, троллейбусе, метро, городских автобусах (кроме маршрутных такси), а также на пригородных и внутрирайонных автобусах для учащихся общеобразовательных школ.

Членам многодетных семей предоставляются льготные проездные билеты.

4) Прием детей в дошкольные учреждения в первую очередь. В соответствии с пунктом 24 Постановления Правительства Российской Федерации от 15 ноября 1997 года № 1427 " Об утверждении Типового положения о кадетском училище (кадетской школе-интернате)" преимущественным правом на зачисление в кадетское училище и Кадетскую школу-интернат пользуются дети из многодетных и малообеспеченных семей, дети одиноких матерей (отцов).

5) бесплатное питание (завтрак и обед) для студентов общеобразовательных и профессиональных учебных заведений.

6) бесплатное предоставление в соответствии с установленными стандартами школьной формы или заменяющего ее комплекта детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формы на весь период обучения детей в общеобразовательной школе за счет средств общего образования или иных внебюджетных средств. Обеспечение осуществляется органами образования и социальной защиты по месту жительства.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления устанавливают дополнительные льготы и компенсации для многодетных семей. Так, вместо одежды многодетным семьям можно будет выплачивать компенсацию за покупку комплекта одежды и обуви⁶⁷.

7) один день в месяц для бесплатного посещения музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок.

Предоставление бесплатных билетов осуществляется органами социальной защиты населения.

8) приоритетное выделение садовых участков.

Она осуществляется на основании заявления, поданного в органы местного самоуправления.

Кроме того, вышеупомянутый указ президента рекомендует органам местного самоуправления:::

оказывать необходимую помощь многодетным родителям, желающим организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, субъектам малого предпринимательства и иным коммерческим структурам, обеспечивать выделение земельных участков для этих целей, а также предоставлять льготы по взиманию земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения от уплаты налога на определенный период или снижения налоговых ставок; оказывать безвозмездную материальную помощь или беспроцентные кредиты для возмещения расходов на развитие крестьянских (фермерских) хозяйств; предоставлять полное или частичное освобождение от уплаты регистрационных сборов физическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность.;

содействие предоставлению льготных кредитов, субсидий и беспроцентных кредитов многодетным семьям на приобретение строительных материалов и жилищное строительство;

при разработке региональных программ занятости населения учитывать необходимость трудоустройства многодетных родителей, возможность их работы на гибких условиях труда (неполный рабочий день, неполное рабочее время, работа на дому, временная работа и др.); обеспечить организацию их подготовки и переподготовки с учетом потребностей региональной экономики.

В соответствии с частью 1 статьи 28 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"⁶⁸трудовая пенсия по старости назначается женщинам по достижении ими 50-летнего возраста::

1) родившие пять и более детей и воспитавшие их до достижения ими возраста 8 лет, если они имеют страховой стаж не менее 15 лет;

2) родившие двух и более детей, если они имеют страховой стаж не менее 20 лет и проработали не менее 12 календарных лет в районах Крайнего Севера или не менее 17 календарных лет в приравненных к ним районах.

2.2 новое законодательство о льготах, связанных с отношением к военной службе и военным операциям

Наиболее распространенной категорией льгот являются льготы, связанные с отношением к государственной военной (и правоохранительной) службе и военным операциям. Это основание для предоставления льгот включает следующие категории граждан: инвалиды и другие участники Великой Отечественной войны, ветераны других боевых действий, военнослужащие, проходившие службу в годы Великой Отечественной войны, но не принимавшие участия в боевых действиях, лица, награжденные в этот же период, жители блокадного Ленинграда, лица, работавшие в годы войны на военных объектах, члены семей погибших участников Великой Отечественной войны и ветеранов других боевых действий.

1. меры социальной поддержки инвалидов Великой Отечественной войны.

К инвалидам Великой Отечественной войны относятся::

1) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (в отставке), проходившие военную службу (в том числе воспитанники воинских частей и молодежь) или временно находившиеся в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующей армии, партизаны, члены подпольных организаций, действовавших в годы Гражданской войны или Великой Отечественной войны на временно оккупированных территориях СССР, рабочие и служащие, работавшие в районах боевых действий, ставшие инвалидами вследствие ранений, контузий, увечий или заболеваний, полученных в годы Гражданской войны или Великой Отечественной войны в районах боевых действий, и приравненные по пенсионному обеспечению к военнослужащим воинских частей; это были части действующей армии;

2) военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие увечий, контузий, увечий или болезней, полученных при защите Отечества или исполнении обязанностей военной службы на фронте, в районах боевых действий в сроки, установленные законодательством;

3) лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и органов государственной безопасности, ставших инвалидами вследствие травм, ушибов, травм или заболеваний, полученных при исполнении служебных обязанностей в районах боевых действий;

4) военнослужащие, рядовые сотрудники органов внутренних дел и государственной безопасности, бойцы и командиры истребительных батальонов, взводов и Отрядов народной охраны, ставшие инвалидами вследствие травм, ушибов, травм или заболеваний, полученных в ходе боевых действий в период с 22 июня 1941 года по 31 декабря 1951 года, а также при разминировании территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств, в том числе в ходе боевых траловых операций в период с 22 июня 1941 года по 31 декабря 1957 года, в соответствии с решениями правительства СССР;;

5) лица, которые были привлечены организациями Осоавиахима СССР и органами местного самоуправления к сбору боеприпасов и военной техники, разминированию территорий и объектов в период с февраля 194\ по декабрь 1951 года и стали инвалидами в результате травм, ушибов или травм, полученных в указанный период;

6) лица, проходившие службу в действующих воинских частях Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил Российской Федерации, расположенных на территориях других государств и ставших инвалидами вследствие увечий, контузий, увечий или заболеваний, полученных при ведении боевых действий в этих государствах. Следует отметить, что меры социальной поддержки, установленные для инвалидов боевых действий, осуществляются на основании справки инвалида о праве на получение пособий, выданной в соответствии с пунктом 28 Положения о пособиях инвалидам Отечественной войны и семьям погибших военнослужащих, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 23 февраля 1981 года № 209⁶⁹. В первоначальной редакции пункта 2.15 инструкции⁷⁰ предусматривалось, что помимо записи группы инвалидности в свидетельстве инвалида должна быть сделана также запись о праве инвалида на льготы, установленные статьей 14 Федерального закона "О ветеранах". Однако, решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №ГКПИ 04-945 данный пункт в части слов "...и право на льготы, установленные статьей 14 Федерального закона "О ветеранах"" не распознается как допустимый на том основании, что это нарушает права инвалидов войны на льготы, предусмотренные действующим законодательством, как ограничение ряд преимуществ, только перечня, содержащегося в статье 14 Федерального закона "О ветеранах"⁷¹.

Инвалидам войны предоставляются следующие меры социальной поддержки::

обеспечение жильем из федерального бюджета инвалидов войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий, зарегистрированных до 1 января 2005 года, осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 Федерального закона "О ветеранах". Инвалиды войны, зарегистрированные после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации;

внеплановая установка квартирного телефона;

преимущество при вступлении в жилищные, жилищно - строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;

оплата в размере 50% от занимаемой общей площади жилого помещения (в коммунальных квартирах-занимаемой жилой площади), в том числе членами семей инвалидов войны, проживающими совместно с ними. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в жилых домах, независимо от вида жилищного фонда;

оплата в размере 50% коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и иных отходов, газа, электрической и тепловой энергии - в пределах норм потребления этих услуг, установленных органами местного самоуправления); инвалидам войны, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, - топливо, приобретенное в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортные услуги по доставке этого топлива. Обеспечение топливом инвалидов войны осуществляется в первоочередном порядке. Меры социальной поддержки по оплате указанных услуг предоставляются независимо от вида жилищного фонда;

содержание услуг в поликлиниках и иных медицинских учреждениях, к которым эти лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации (в том числе ежегодные диспансерные обследования) в федеральных учреждениях здравоохранения (в том числе в госпиталях ветеранов войны) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а в поликлиниках и иных медицинских учреждениях субъектов Российской Федерации-законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.;

предоставление протезов (за исключением зубных протезов) и протезно-ортопедических изделий в порядке, установленном Правительством Российской Федерации⁷²;

прием вне конкурса в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования, на курсы повышения квалификации по соответствующим специальностям, выплата специальных стипендий, устанавливаемых Правительством Российской Федерации обучающимся из числа инвалидов войны, обучающимся в этих образовательных учреждениях⁷³;

внеочередной прием в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания населения, отделения социальной помощи на дому.

Меры социальной поддержки, предоставляемые инвалидам войны, распространяются на военнослужащих и лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, ставших инвалидами вследствие увечий, контузий или увечий, полученных при исполнении воинской обязанности (служебных обязанностей).

2. меры социальной поддержки участников Великой Отечественной войны.

Участникам Великой Отечественной войны предоставляются следующие меры социальной поддержки::

предоставление жилья за счет средств федерального бюджета участникам Великой Отечественной войны, нуждающимся в улучшении жилищных условий, зарегистрированным до 1 января 2005 года.. которая осуществляется в соответствии с положениями федерального законодательства. Участники Великой Отечественной войны, зарегистрированные после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.;

оплата в размере 50% от занимаемой общей площади жилого помещения (а в коммунальных квартирах-занимаемой жилой площади), в том числе членами семей участников Великой Отечественной войны, проживающими совместно с ними. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в жилых домах, независимо от вида жилищного фонда;

оплата 50% коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления⁷⁴); участникам Великой Отечественной войны, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки топлива. Обеспечение топливом участников Великой Отечественной войны осуществляется в первоочередном порядке. Меры социальной поддержки по оплате указанных услуг предоставляются независимо от вида жилищного фонда;

внеплановая установка квартирного телефона;

преимущество при вступлении в жилищные, жилищно - строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;

содержание услуг в поликлиниках и иных медицинских учреждениях, к которым эти лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения (в том числе в госпиталях ветеранов войны) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а в поликлиниках и иных медицинских учреждениях субъектов Российской Федерации - законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Следует отметить что приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования распространяется на организацию медицинской помощи в учреждениях здравоохранения ветеранам Великой Отечественной войны проживающим в странах Балтии и временно пребывающим в Российской Федерации⁷⁵;

обеспечение протезированием (за исключением зубных протезов) и протезно-ортопедическими изделиями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

использование ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 30 рабочих дней в году;

льготное пользование всеми видами услуг учреждений связи, культурно - просветительных и спортивно-оздоровительных учреждений, внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта, внеочередное обслуживание предприятиями розничной торговли и бытового обслуживания;

экстренный прием в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания и отделения социальной помощи на дому;

участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или иных причин (за исключением лиц, инвалидность которых наступила в результате их противоправных действий), обеспечиваются меры социальной поддержки инвалидов войны в соответствии с установленной группой инвалидности без дополнительного экспертного медицинского освидетельствования,

3. меры социальной поддержки ветеранов войны.

Ветеранам боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1-4 пункта 1 статьи 3 Закона "О ветеранах", предоставляются следующие меры социальной поддержки:::

предоставление жилья за счет средств федерального бюджета ветеранам войны, нуждающимся в улучшении жилищных условий, зарегистрированным до 1 января 2005 года, осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 федерального закона. Ветераны войны, зарегистрированные после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации;

оплата в размере 50% от занимаемой общей площади жилого помещения (в коммунальных квартирах-занимаемая жилая площадь), в том числе членами семей ветеранов войны, проживающими вместе с ними. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в жилых домах, независимо от вида жилищного фонда;

приоритетная установка номера квартирного телефона;

преимущество при вступлении в жилищные, жилищно - строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;

содержание услуг в поликлиниках и иных медицинских учреждениях, к которым эти лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения (в том числе в госпиталях ветеранов войны) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а в поликлиниках и иных медицинских учреждениях субъектов Российской Федерации-законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.;

обеспечение протезированием (за исключением зубных протезов) и протезно-ортопедическими изделиями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

использование ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 30 рабочих дней в году;

льготное использование всех видов услуг, предоставляемых культурно-образовательными учреждениями и спортивно-оздоровительными учреждениями. внеочередная покупка билетов на все виды транспорта;

выездное обучение на курсах переподготовки и повышения квалификации за счет средств работодателя;

прием вне конкурса в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования, на курсы повышения квалификации по соответствующим специальностям, выплата специальных стипендий, устанавливаемых Правительством, обучающимся из числа ветеранов войны, обучающимся в этих учебных заведениях.

Ветеранам боевых действий из числа лиц, указанных в подпункте 5 пункта 1 статьи 3 Федерального закона "О ветеранах", предоставляются следующие меры социальной поддержки:::

содержание услуг в поликлиниках и иных медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а в поликлиниках и иных медицинских учреждениях субъектов Российской Федерации-законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.;

при наличии медицинских показаний осуществляется льготное предоставление путевок санаторно-курортным организациям;

преимущество при обращении в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, устанавливающие квартирный телефон;

использование ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 30 рабочих дней в году;

выездное обучение на курсах переподготовки и повышения квалификации за счет средств работодателя;

выплата специальных стипендий, установленных Правительством Российской Федерации, студентам из числа ветеранов Вооруженных сил, обучающихся в государственных образовательных учреждениях профессионального образования;

обеспечение жильем инвалидов боевых действий за счет средств федерального бюджета в случае выселения их из служебного жилого помещения, зарегистрированного до 1 января 2005 года, которое осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 указанного Федерального закона. Инвалиды боевых действий, зарегистрированные после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Меры социальной поддержки военнослужащих, проходивших службу в воинских частях, учреждениях и военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии не менее шести месяцев с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года, и военнослужащих, награжденных орденами или медалями СССР За службу в указанный период.

Военнослужащим, прослужившим в воинских частях, учреждениях и военно-учебных заведениях, не входивших в действующую армию, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, а также военнослужащим, награжденным за службу в этот период орденами или медалями СССР, предоставляются следующие меры социальной поддержки:::

преимущество при вступлении в жилищные, жилищно - строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;

обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем военнослужащих, проходивших службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в действующую армию, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее чем на шесть месяцев, военнослужащих, награжденных орденами или медалями СССР За службу в указанный период, в случае выселения из их служебного жилого помещения, зарегистрированного до 1 января 2005 года, что осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 закона "О ветеранах". Эти лица, зарегистрированные после 1 января 2005 года, обеспечены жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. Следует отметить, что объем средств, предусмотренный в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации, определяется по обеспечению жильем граждан, исходя из количества лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; общей площади жилья 18 квадратных метров и средней рыночной стоимости⁷⁶ 1 квадратного метра общей площади имущества субъекта Российской Федерации устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации;

преимущество при установке квартирного телефона;

содержание услуг в поликлиниках и иных медицинских учреждениях, к которым эти лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения (в том числе в госпиталях ветеранов войны) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а в поликлиниках и иных медицинских учреждениях субъектов Российской Федерации-законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.;

обеспечение протезированием (за исключением зубных протезов) и протезно-ортопедическими изделиями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

использование ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 14 рабочих дней в году;

льгота предоставляется при поступлении в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, а также при досрочном поступлении на службу отделами социальной помощи на дому.

Как отмечается в пояснительной записке к проектам одного из федеральных законов, " в настоящее время защитники блокадного Ленинграда делятся на две категории: награжденные медалью "За оборону Ленинграда"; награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда". Такое разделение сегодня кажется устаревшим, не оправданным с моральной точки зрения. Обе категории граждан испытали на себе все тяготы и лишения блокады, отдали Родине свое здоровье и жизненные силы. Правильно и исторически справедливо предоставлять лицам, награжденным нагрудным знаком "Житель блокадного Ленинграда", те же права и льготы, что и награжденным медалью "За оборону Ленинграда"⁷⁷. "Таким образом, жители блокадного Ленинграда в настоящее время приравниваются по своему статусу к участникам Великой Отечественной войны. Лицам, награжденным нагрудным знаком "Житель блокадного Ленинграда", предоставляются следующие меры социальной поддержки::

обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета лиц, награжденных нагрудным знаком "Житель блокадного Ленинграда", нуждающихся в улучшении жилищных условий, зарегистрированных до 1 января 2005 года, что осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 указанного закона. Эти лица, зарегистрированные после 1 января 2005 года, обеспечены жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. В этой связи следует отметить еще одну проблему. В своей жалобе в Конституционный суд Российской Федерации гражданка Губанова Т. Н.оспорила конституционность пункта 1 Положения о знаке "Жителю блокадного Ленинграда" (утвержденного постановлением исполкома Ленинградского городского совета народных депутатов от 23 января 1989 года № 5), согласно которому этот знак присваивается детям в возрасте до семи лет, проживающим в Ленинграде, школьникам, учащимся федеральных школ до 27 января 1944 года) сроком не менее 4 месяцев. По словам заявителя, кто родился в Ленинграде 23 декабря 1943, эта норма противоречит статьям 17 (Часть 2) и 18 Конституции Российской Федерации, поскольку, установив требование в течение четырех месяцев, он лишает лиц, родившихся в Ленинграде в период блокады период после 28 сентября 1943 года право на получение нагрудного знака "Житель блокадного Ленинграда"."⁷⁸;

внеплановая установка квартирного телефона;

преимущество при вступлении в жилищные, жилищно - строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;

содержание услуг в поликлиниках и иных медицинских учреждениях, к которым эти лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения (в том числе в госпиталях ветеранов войны) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а в поликлиниках и иных медицинских учреждениях субъектов Российской Федерации-законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и др.

По мнению экспертов, " в соответствии с федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года жителям блокадного Ленинграда предоставляется ежемесячная денежная выплата в размере 1100 рублей. В 2005 году из этой суммы 450 рублей было потрачено на обеспечение натурой бесплатного санаторно-курортного лечения, бесплатных медикаментов и бесплатного проезда по пригородному железнодорожному сообщению ("социальный пакет"). В 2006 году и последующие годы предоставление "социального пакета" осуществляется только по желанию гражданина⁷⁹. "

Лицам, признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или иных причин (за исключением лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), дополнительно предоставляются следующие меры социальной поддержки:::

1) ежегодное бесплатное диспансерное обследование в федеральных учреждениях здравоохранения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а в поликлиниках и иных медицинских учреждениях субъектов Российской Федерации-законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

2) оплата в размере 50% занимаемой общей площади жилого помещения (в коммунальных квартирах-занимаемой жилой площади), в том числе членами семьи указанных в настоящей статье лиц, проживающими совместно с ними. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в жилых домах, независимо от вида жилищного фонда;

3) оплата в размере 50% коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и иных отходов, газа, электрической и тепловой энергии - в пределах норм потребления этих услуг, установленных органами местного самоуправления); лицам, проживающим в домах, не имеющих нейтрального отопления, - топливо, приобретенное в пределах норм, установленных для реализации населению, и транспортные услуги по доставке этого топлива. Обеспечение топливом лиц, указанных в настоящей статье, осуществляется в первоочередном порядке. Меры социальной поддержки по оплате этих услуг предоставляются независимо от вида жилищного фонда.

Далее лицам, работавшим в годы Великой Отечественной войны на объектах ПВО, местной ПВО, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, оперативных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, в качестве мер социальной защиты предоставляются следующие меры социальной поддержки:::

преимущество при вступлении в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;

преимущество при установке квартирного телефона;

обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета указанных лиц, признанных инвалидами, в случае выселения их из служебного жилого помещения, зарегистрированного до 1 января 2005 года, осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 закона "О ветеранах". Указанные лица, зарегистрированные после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации;

сохранение обслуживания в поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения (в том числе в госпиталях ветеранов войн) в порядке, установленном Правительством РФ, а в поликлиниках и других медицинских учреждениях субъектов РФ - законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ⁸⁰;

обеспечение протезами (кроме зубных протезов) и протезно-ортопедическими изделиями в порядке, установленном Правительством РФ;

использование ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 30 рабочих дней в году;

при наличии медицинских показаний преимущественное обеспечение по месту работы путевками в санаторно-курортные организации;

Меры социальной поддержки, установленные для семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, предоставляются нетрудоспособным членам семьи погибшего (умершего), состоявшим на его иждивении и получающим пенсию по случаю потери кормильца (имеющим право на ее получение) в соответствии с пенсионным законодательством РФ. Указанным лицам предоставляются следующие меры социальной поддержки:

преимущество при вступлении в жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;

обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г., которое осуществляется в соответствии с положениями ст. 23.2 указанного Закона. Указанные лица, вставшие на учет после 1 января 2005 г., обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации;

сохранение обслуживания в поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены при жизни погибшего (умершею) в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения в порядке, установленном Правительством РФ, а в поликлиниках и других медицинских учреждениях субъектов РФ - законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

оплата в размере 50% занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади), в том числе членами семьи погибшего (умершего), совместно с ним проживавшими. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в домах независимо от вида жилищного фонда;

оплата в размере 50"о коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая анергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления⁸¹); лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, - топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива. Обеспечение топливом семей погибших (умерших) производится в первоочередном порядке. Меры социальной поддержки по оплате указанных услуг предоставляются независимо от вида жилищного фонда. Указанные меры социальной поддержки предоставляются независимо от того, кто из членов семьи погибшего (умершего) является нанимателем (собственником) жилого помещения;

при наличии медицинских показаний преимущественное обеспечение по последнему месту работы погибшего (умершего) путевками в санаторно-курортные организации;

первоочередной прием в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, внеочередной прием на обслуживание отделениями социальной помощи на дому супруги (супруга) погибшего (умершего).

Независимо от нахождения на иждивении и получения любого вида пенсии и заработка меры социальной поддержки предоставляются: родителям погибшего (умершего); супруге (супругу) погибшего (умершего) инвалида войны, не вступившей (не вступившему) в повторный брак; супруге (супругу) умершего участника Великой Отечественной войны, ставшего инвалидом вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), не вступившей (не вступившему) в повторный брак; супруге (супругу) умершего участника Великой Отечественной войны пли ветерана боевых действий, не иступившей (не вступившему) в повторный брак и проживающей (проживающему) одиноко.

2.3 Меры социальной поддержки ветеранов труда и инвалидов

Меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (за исключением лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), предоставляются ежемесячные денежные выплаты, меры социальной поддержки и льготы, установленные для инвалидов Великой Отечественной войны. Остальным бывшим несовершеннолетним узникам фашизма предоставляются ежемесячные денежные выплаты, меры социальной поддержки и льготы, установленные для участников Великой Отечественной войны из числа военнослужащих.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ установил взамен некоторых установленных прежним законодательством льгот денежные выплаты.

В набор ежемесячных денежных выплат включаются следующие услуги⁸²:

дополнительная бесплатная медицинская помощь;

обеспечение санитарно-курортным обслуживанием (по медицинским показаниям);

обеспечение лекарственными средствами по рецептам врача;

бесплатный проезд на пригородном транспорте, а также на международном транспорте (к месту лечения и обратно).

Право на денежную выплату имеют:

инвалиды войны;

участники Великой Отечественной войны;

ветераны боевых действий из числа лиц, указанных в подп. 1-4 п. 1 ст. 3 названного Федерального закона;

военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период:

лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»:

лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;

7) члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда.

Если гражданин одновременно имеет право та ежемесячную де нежную выплату по указанному Федеральному закону и по другому федеральному закону или иному нормативному правовому акту независимо от основания, по которому она устанавливается (за исключением случаев установления ежемесячной денежной выплати в соответствии с Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральным законом от 10 января 20021. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»⁸³), ему предоставляется одна ежемесячная денежная выплата либо по данному Федеральному закону, либо по другому федеральному закону или иному нормативному правовому акту по выбору гражданина.

Гражданину, имеющему одновременно право на получение ежемесячной денежной выплаты по нескольким основаниям, ежемесячная денежная выплата устанавливается по одному из них, предусматривающему более высокий размер.

Ежемесячная денежная выплата устанавливается в размере:

инвалидам войны - 2000 рублей;

участникам Великой Отечественной войты - 1500 рублей;

ветеранам боевых действий из числа лип, указанных в подп. 1-4 п. 1 ст. 3 указанного ФЗ, лицам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда», - 1100 рублей;

военнослужащим, проходившим военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев, военнослужащим, награжденным орденами или медалями СССР за службу по указанный период, лицам, работавшим в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов ни пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, членам экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной Войны в портах других государств, членам семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной Войны и ветеранов боевых действий, членам семей погибших в Великой Отечественной Войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также членам семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда – 600 рублей.

Размер ежемесячной денежной выплаты подлежит индексации в порядке и сроки, определенные Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» для индексации размера базовой части трудовой пенсии. В частности, Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2007 г. №181 "Об утверждении коэффициента индексации с 1 апреля 2007 г. базовой части трудовой пенсии и коэффициента дополнительного увеличения с 1 апреля 2007 г. размера страховой части трудовой пенсии"⁸⁴ установлено, что коэффициент индексации базовой части трудовой пенсии с 1 апреля 2007 г. – 1,075.

Ежемесячная денежная выплата устанавливается и выплачивается территориальным органом Пенсионного Фонда РФ.

Инвалиды имеют право на льготы по обеспечению жилой площадью.

Во-первых, это льготы по порядку предоставления жилья.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г., осуществляется в соответствии с положениями ст. 28.2 Федерального закона «О социальной защите инвалидов»⁸⁵.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 г., обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством РФ.

Определение порядка предоставления жилых помещений (по договору социального найма либо в собственность) гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет до 1 января 2005 г., устанавливается законодательством субъектов РФ⁸⁶.

Жилые помещения предоставляются инвалидам, семьям, имеющим детей-инвалидов, с учетом состояния здоровья и других заслуживающих внимания обстоятельств. Однако следует учитывать, что разрешение требования о предоставлении жилого помещения инвалиду вследствие чернобыльской катастрофы не ставится в зависимость от наличия или отсутствия других лиц, состоящих на учете по улучшению жилищных условий⁸⁷.

Инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания и желающие получить жилое помещение по договору социального найма, подлежат принятию на учет для улучшения жилищных условий независимо от размера занимаемой площади и обеспечиваются жилыми помещениями наравне с другими инвалидами.

Дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или оставшиеся без попечения родителей, по достижении возраста 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди, если индивидуальная программа реабилитации инвалида предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести ему самостоятельный образ жизни.

Инвалидам может быть предоставлено жилое помещение по договору социального найма общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека (но не более чем в два раза), при условии, если они страдают тяжелыми формами хронических заболеваний, предусмотренных перечнем, устанавливаемым Правительством РФ⁸⁸.

Во-вторых, это льготы по оплате жилья. Плата за жилое помещение (оплата за социальный наем, а также за содержание и ремонт жилого помещения), предоставленное инвалиду по договору социального найма с превышением нормы предоставления площади жилых помещений, определяется исходя из занимаемой общей площади жилого помещения в одинарном размере с учетом предоставляемых льгот.

Жилые помещения, занимаемые инвалидами, оборудуются специальными средствами и приспособлениями в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида.

Инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется скидка не ниже 50% на оплату жилого помещения (в домах государственного или муниципального жилищного фонда) и оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда), а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, - на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению.

В-третьих, это льготы на получение земельных участков, дач и т.д. Инвалидам и семьям, имеющим в своем составе детей-инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства.

В-четвертых, это ежемесячные денежные выплаты инвалидам. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ установил для инвалидов взамен ряда льгот ежемесячные денежные выплаты. Так, ежемесячная денежная выплата устанавливается в размере: 1) инвалидам, имеющим III степень ограничения способности к трудовой деятельности, - 1400 рублей; 2) инвалидам, имеющим II степень ограничения способности к трудовой деятельности, детям-инвалидам – 1000 рублей; 3) инвалидам, имеющим I степень ограничения способности к трудовой деятельности – 800 рублей; 4) инвалидам, не имеющим степени ограничения способности к трудовой деятельности, за исключением детей-инвалидов – 500 рублей.

Таким образом, современное законодательство содержит в основном идентичные категории льгот практически независимо ни от оснований их предоставления, ни от категории (специфики) статуса управомоченного субъекта. С одной стороны, данное обстоятельство приводит к выводу о возможности замены рядя льгот денежными выплатами и формирования стоимостного «социального пакета». С другой стороны, формирование такого пакета может явиться лишь шагом к дальнейшей универсализации льготного обеспечения с дальнейшей отменой льготного пакета и простым повышением уровня денежного содержания - для одних категорий населения (например, для военнослужащих), и целенаправленной, индивидуализированной, адресной поддержке – для других категорий.

Заключение

Исследование позволяет сделать вывод, что значительное число льгот и управомоченных на их получение категорий граждан является если и не пережитком прежней, социалистической системы, то, во всяком случае, нехарактерным для рыночной экономики явлением. В этой связи необходимой представляется установление единообразной системы – системы минимальных стандартов мер социальной поддержки малоимущих граждан страны, возможно – и в рамках более общей системы обеспечения населению возможности достойного уровня жизни.

Решение этой задачи зависит от политики государства в области минимальных стандартов предоставления населению социальных гарантий. Такие стандарты должны ответить на вопрос: какие и какого качества социальные услуги и блага должны войти в «социальный стандарт жизни» граждан на всей территории страны. Работа по установлению уровня социальных стандартов возможна лишь на базе реальной оценки минимально приемлемого уровня жизни.

С одной стороны, понимая неотложность (неизбежность) монетизации льгот, можно было бы совершенствовать систему монетизации. Например, уже сейчас необходимо установить дифференцированные по субъектам Российской Федерации надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы для военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел. Совершенствовать порядок предоставления социального проездного билета гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, и гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации. С другой стороны, как представляется, есть основания рассмотреть вопрос об их полной отмене и создании системы конкретной, адресной, непосредственной помощи населению. Ориентир в рамках такой системы - указанный «социальный стандарт жизни». Например, такая система позволила бы без специальных бюджетных затрат связать размер базовой пенсии к среднему уровню прожиточного минимума. Такой уровень должен стать базовым. На конечный же размер пенсии повлияют и общий трудовой стаж, и «вредность производства», и «северный» стаж, и участие в Великой Отечественной войне, и военная служба вообще, и служба в частях Вооруженных Сил России на территории военных конфликтов и в "горячих точках", инвалидность, служба в органах безопасности и в органах внутренних дел, участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и бедствий.

Причем следует четко развести такие понятия, как минимум социальной помощи (зависящий напрямую от оценки социальных услуг, входящих в "социальный стандарт жизни") и минимальная оплата труда (как минимальный уровень стоимости трудовых услуг и также производный от "социального стандарта жизни").

Такая постановка вопроса делает как никогда актуальной необходимость обязательной разработки долгосрочной Программы социально-экономического развития Российской Федерации, причем не в виде декларации общих принципов и направлений деятельности, а в формате конкретных проектов и механизмов, подразумевающих реальные результаты и комплексную оценку эффекта от их реализации.

В заключение, в качестве пожелания законодателю, следует отметить, что, реализуя реформы в сфере государственного управления и социального развития, следует постоянно сопоставлять их возможные результаты и эффект с тем, какое влияние они оказывают на уровень жизни населения и насколько они способствуют развитию общества. Если существует сомнение в реальной полезности реформ, последствия их проведения требуют серьезной и обстоятельной оценки. Без осуществления таковой, равно как и без детальной проработки самого механизма реализации изменений, ожидать положительного результата было бы самонадеянностью.

Список источников

Нормативно-правовые и иные официальные документы

Специальная литература

Российская газета. 2005. 7 сент. С. 3.

Законодательство о науке: современное состояние и перспективы развития. М.: Норма, 2004; Найговзина Н.Б., Ковалевский М.А. Система здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. М.: ГЭОТАР-МЕД, 2004.

Малько А.В. Льготы в праве: общетеоретический аспект // Правоведение. 1996. №1; Малько А.В. Льготы: политико-правовой анализ // Общественные науки и современность. 1996. №3; Малько А.В. Льготы и поощрения как важнейшие правовые средства регионального законодательства // Правоведение. 1999. №1; Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб.: Питер, 2004.

Морозова Ю.С. Льготы в российском праве (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999.

Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989. С. 74-83.

Проблемы льгот и поощрений в праве // Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2002.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. №35. Ст. 3607; 2007. №43. Ст. 5084.

Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с изменениями от 24 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. №3. Ст. 150; Российская газета. 2007. 27 окт.

Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (с изменениями от 24 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. №35. Ст. 4135; Российская газета. 2007. 27 окт.

Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (с изменениями от 18 октября 2007 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №33. Ст. 1318; Собрание законодательства РФ. 2007. №43. Ст. 5084.

Найговзина Н.Б. Некоторые вопросы разграничения полномочий по уровням власти в здравоохранении // Кодекс. 2005. №№1-2.

Веснина А. «Ядерное» постановление // ЭЖ-Юрист. 2007. №20. С. 4.

Постановление Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. №5-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан" // Собрание законодательства РФ. 2007. №15. Ст. 1820.

Хрешкова В.В. Льготы в финансовом праве: теоретико-правовой аспект // Финансовое право. 2007. №2. С. 71.

Крылатых Е.Г. Льготы в советском праве социального обеспечения: Автореф. … дисс. канд. юрид. Наук. М., 1989. С. 14.

Долотин Б. Социальная политика должна быть прозрачной // социальное обеспечение. 1999. №11. С. 9.

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (с изменениями от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. №29. Ст. 3699; 2007. №43. Ст. 5084.

Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (с изменениями от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. №3. Ст. 168; 2007. №43. Ст. 5084.

Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (с изменениями от 5 декабря 2006 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. №21. Ст. 699; Собрание законодательства РФ. 2006. №50. Ст. 5285.

Крылатых Е.Г. Льготы в советском праве социального обеспечения: Автореф. … дисс. канд. юрид. Наук. М., 1989. С. 3.

Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения. М., 2001. С. 513.

Азарова Е.Г., Козлов А.Е. Личность и социальное обеспечение в СССР. М.: Наука, 1983. С. 40.

Морозова И.С. Проблемы оптимизации процесса «монетизации» натуральных преимуществ в Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. №8. С. 18.

Буянова М.О., Кобзева С.И., Кондратьева З.А. Право социального обеспечения. Учебник. М.: ТК Велби, КноРус, 2004. С. 115.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. №255-ФЗ "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию" // Собрание законодательства РФ. 2007. №1. Ст. 18.

Суховеенко Ю.В. Льготы и компенсации: справочник для населения. М.: Юристъ, 2006. С. 7.

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (с изменениями от 29 декабря 2004 г.) // Российская газета. 1999. 23 июля; 2004. 30 декабря.

Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (с изменениями от 31 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. Ст. 14; 2006. № 1. Ст. 10.

Поздняков С.А., Шибаев А.А. О социальной защите населения при реформировании жилищно-коммунального хозяйства // Гражданин и право. 2003. № 4. С. 43.

Льготы, гарантии и компенсации, установленные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, военнослужащим внутренних войск МВД России, государственным служащим, работникам и пенсионерам системы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Методическое пособие. (Авторский коллектив). - М.: Типография МВД России, 2004. С. 11.

Кудряшова Е.В. Правовое обеспечение приоритетных национальных проектов в контексте бюджетной реформы // Налоги. 2007. №7. С. 4.

Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы" // Российская газета. 2006. 24 мая.

Постановление Верховного Совета РФ от 6 марта 1992 г. №2464-1 «Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. №12. Ст. 621.

Кадыров Ф.Н. Меры социальной поддержки работников, работающих на селе, в свете нового законодательства // Менеджер здравоохранения. 2006. №10. С. 22.

Январское дышло. Вчера мы узнали, что нет плохих законов, а есть плохое правительство и плохие губернаторы // Трибуна. 2005. 13 янв.

Монетизация: назад дороги нет // Парламентская газета. 2005. 15 февр.

Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004. С. 133-148.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 апреля 2005 г. N 1729-IV ГД "О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О предварительных итогах реализации в I квартале 2005 года Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2005. №17. Ст. 1495.

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год "Что для гражданина право, то для чиновника долг" // Российская газета. 2005. 31 марта.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апр.

Укрепление государства ведет к ослаблению власти // Известия. 2005. 17 марта. С. 2.

Челнокова Г.Б. Минимальные социальные стандарты, направленные на защиту от бедности // Гражданин и право. 2003. № 2. С. 29.

Закон Приморского края от 3 октября 2001 года №157-КЗ "О потребительской корзине в Приморском крае" (с изм. и доп. на 8 декабря 2006 г.) // Ведомости Законодательного Собрания. 2001. № 96. С. 3; http://www.zspk.gov.ru/files/laws/4/11/0011.html.

Байгереев М.С. Ответы на типичные вопросы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации Федерального закона от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ "О государственной социальной помощи" // Гражданин и право. 2003. № 3. С. 36.

Льготы, которые нам заменили // Рязанские ведомости. 2005. 28 янв. С. 1.

Парламентская газета. 2005. 20 апр. С. 4.

Постановление Губернатора Приморского края от 24 августа 2005 года №147-ПГ "Об утверждении порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, в Приморском крае" (с изм. и доп. от 9 августа 2006 г.) // http://www.primorsky.ru/content/?p_article_id=1885&p_section_id=821

Крохина Ю.А. Монетизация плюс конкретизация // ЭЖ-Юрист. 2006. №22. С. 4.

Закон Приморского края от 29 декабря 2004 года №206-КЗ "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" (с изм. и доп. на 1 февраля 2005 г.) // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2004. № 83. С. 37; http://www.zspk.gov.ru/files/laws/3/220/220.html

Малько А.В. Льготы и поощрения как важнейшие правовые средства регионального законодательства // Правоведение. 1999. №1. С. 27.

Поздняков С.А. Социально-экономические предпосылки реформирования системы социальных льгот // Гражданин и право. 2003. № 1. С. 28.

Морозова Ю.С. Льготы в российском праве (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 3.

Социальный кодекс Российской Федерации: проблемы кодификации законодательства о социальном обеспечении. – Новосибирск: Ин-т философии и права СО РАН, 2004. С. 17-31.

Из худого кармана последний грош валится // Парламентская газета. 2005. 17 марта. С. 6.

Сазыкина А. Отдам соцпакет в добрые руки // Золотой Рог. 2007. 15 нояб. С. 2.

Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (с изменениями от 22 августа 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. №52. Ст. 5880; 2004. №35. Ст. 3607.

Постановление Правительства РФ от 1 июля 1995 г. N 677 "Об утверждении типового положения о дошкольном образовательном учреждении" (с изменениями от 1 февраля 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. №28. Ст. 2694; 2005. №7. Ст. 560.

Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1427 "Об утверждении Типового положения о кадетской школе (кадетской школе-интернате)" (с изменениями от 23 декабря 2002 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. №47. Ст. 5411; 2002. №52. Ст. 5225.

Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. Новосибирск: Сибирская издательская фирма "Наука" РАН, 2003. С. 277.

Письмо Минобразования РФ от 9 июня 1999 г. №244/26-5 "О дополнительных мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних" // Вестник образования. 1999. №8. С. 14.

Письмо Минобразования РФ от 20 февраля 1995 г. №09-М "О защите жилищных прав несовершеннолетних" // Вестник образования. 1999. №8. С. 17.

Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (с изменениями от 30 июня 2006 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №28. Ст. 959; Собрание законодательства РФ. 2006. №27. Ст. 2881.

Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (с изменениями от 31 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. №1. Ст. 14; 2006. №1. Ст. 10.

Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. N 896 "Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации" // Собрание законодательства РФ. 2000. №49. Ст. 4822.

Постановление Губернатора Приморского края от 5 сентября 2007 г. N 156-пг "Об утверждении Порядка регистрации многодетных семей на территории Приморского края и Порядка предоставления отдельных мер социальной поддержки многодетным семьям" // Сборник нормативных правовых актов Губернатора Приморского края и Администрации Приморского края. 2007. №23. 5 сент.

Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" (с изменениями от 25 февраля 2003 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №19. Ст. 1044; Собрание законодательства РФ. 2003. №9. Ст. 851.

Постановление Губернатор Приморского края от 5 сентября 2007 г. N 156-пг "Об утверждении Порядка регистрации многодетных семей на территории Приморского края и Порядка предоставления отдельных мер социальной поддержки многодетным семьям" // Сборник нормативных правовых актов Губернатора Приморского края и Администрации Приморского края. 2007. №23. 5 сент.

Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (с изменениями от 24 сентября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. №52. Ст. 4920; 2007. №40. Ст. 4711.

Постановление СМ СССР от 23 февраля 1981 г. N 209 "Об утверждении Положения о льготах для инвалидов Отечественной войны и семей погибших военнослужащих" (с изменениями от 1 июля 1991 г.) // Собрание постановлений Правительства СССР. 1981. №12. Ст. 71; 1991. №20. Ст. 78.

Постановление Минтруда РФ от 11 октября 2000 г. N 69 "Об утверждении Инструкции о порядке и условиях реализации прав и льгот ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, иных категорий граждан, установленных Федеральным законом "О ветеранах". Зарегистрировано в Минюсте РФ 10 ноября 2000 г. Регистрационный N 2448 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. №48.

Решение Верховного Суда РФ от 30 июля 2004 г. N ГКПИ04-945 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. №2. С. 3.

Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. N 877 "О порядке обеспечения за счет средств федерального бюджета инвалидов техническими средствами реабилитации и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями" // Собрание законодательства РФ. 2006. №7. Ст. 773.

Указ Президента РФ от 23 июня 1995 г. N 628 "Об установлении специальных стипендий студентам государственных образовательных учреждений профессионального образования из числа лиц, предусмотренных Федеральным законом "О ветеранах" (с изменениями от 8 февраля 2001 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. №26. Ст. 2452; 2001. №7. Ст. 629.

Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. №306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" // Собрание законодательства РФ. 2006. №22. Ст. 2338.

Приказ Минздрава РФ и Федерального фонда ОМС от 23 марта 2001 г. N 83/14 "Об организации оказания медицинской помощи в учреждениях здравоохранения ветеранам Великой Отечественной войны, проживающим в государствах Балтии и временно находящимся в Российской Федерации". Зарегистрировано в Минюсте РФ 10 апреля 2001 г. Регистрационный N 2656 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. №17.

Приказ Министерства регионального развития РФ от 4 сентября 2007 г. N 91 "О средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по субъектам Российской Федерации на четвертый квартал 2007 года". Зарегистрировано в Минюсте РФ 27 сентября 2007 г. Регистрационный №10185 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 42.

Пояснительная записка к проекту федерального закона N 42564-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О ветеранах" // Социальная защита. 2006. №11. С. 81.

Определение Конституционного суда РФ от 18 июля 2006 г. N 250-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Губановой Татьяны Николаевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 Положения о знаке "Жителю блокадного Ленинграда" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. №6. С. 34.

Корякин В.М. Комментарий к Федеральному закону "О ветеранах". М.: "За права военнослужащих", 2006. С. 411.

Петров М.И. Монетизация льгот. М.: Эксмо, 2005. С. 141.

Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. №306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" // Собрание законодательства РФ. 2006. №22. Ст. 2338.

Петров М.И. Монетизация льгот. М.: Эксмо, 2005. С. 161.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" (с изменениями от 29 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. №2. Ст. 128; 2004. №35. Ст. 3607.

Постановление Правительства РФ от 27 марта 2007 г. №181 "Об утверждении коэффициента индексации с 1 апреля 2007 г. базовой части трудовой пенсии и коэффициента дополнительного увеличения с 1 апреля 2007 г. размера страховой части трудовой пенсии" // Собрание законодательства РФ. 2007. №14. Ст. 1694.

Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с изменениями от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. №48. Ст. 4563; 2007. №43. Ст. 5084.

Постановление Исполнительного комитета Приморского краевого Совета народных депутатов и президиума краевого совета профессиональных союзов от 14 декабря 1984 г. N 955 "Об утверждении "Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставление жилых помещений в Приморском крае" // СПС «Гарант».

Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 12 ноября 2003 г. N 52пв03 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. №4. С. 3.

Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. N 817 "Об утверждении перечня заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь" // Собрание законодательства РФ. 2004. №52. Ст. 5488.