Регулирование кредитования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ 3 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ КРЕДИТОВАНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 8 1.1. Основные понятия и категории в сфере кредитования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 8 1.2. Правовое регулирование кредитования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 23 ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ КРЕДИТОВАНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 38 2.1. Особенности процедур кредитования регионов и муниципалитетов 38 2.2. Правовые проблемы банковского кредитования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 55 ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ В СФЕРЕ КРЕДИТОВАНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ...69 3.1. Предложения для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов 69 3.2. Рекомендации правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете 82 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 96 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И НОРМАТИВНЫХ АКТОВ 105 ВВЕДЕНИЕ Актуальность выбранной темы магистерской диссертации обусловлена множеством причин. Во-первых, за последние годы управление субъектами Российской Федерации и местное самоуправление получили определенную самостоятельность в решении собственных социально-экономических проблем . На базе администраций субъектов Российской Федерации и муниципалитетов разрабатываются и утверждаются новые правовые нормы территориальных программ развития, строительства, жилищно-коммунального, социального обеспечения и т.д. Однако, крупной проблемой, которую сами управленцы выносят, как правило, на первое место, является вопрос эффективного правового регулирования заполняемости и расходования бюджетов субъектов и местных бюджетов, а также связанный с этим почти повсеместный дефицит экономических ресурсов, что регламентируется в ежегодных бюджетных законах разного уровня. Во-вторых, в России правовое регулирование дотационности подавляющего большинства муниципалитетов с малым размером поступлений от местных налогов и финансовой зависимостью самоуправления от региональной власти – все это не только снижает эффективность местного самоуправления, но и лишает муниципальных служащих мотивации к развитию подведомственной территории . В-третьих, любой бюджет представляет собой финансовую основу и отражение параметров прагматичной деятельности его владельца. Устойчивость региональной и местной экономики, безусловно, зависит от качества правового регулирования инструментов использования и кредитования соответствующего бюджета. В свою очередь, эффективное управление финансовыми средствами предполагает разработку, реализацию и постоянное совершенствование прагматичной системы исполнения регионального и муниципального бюджетов . В-четвертых, внушительные объемы кредитных заимствований для регионального (местного) бюджета требуют адекватных правовых механизмов их получения и исполнения. Так в 2015 году обозначена возможность предоставления бюджетного кредита региональному бюджету за счет средств целевого иностранного кредита (заимствования) в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных по источникам финансирования дефицита федерального бюджета, в сумме до 4 920 000,0 тыс. руб. , а в отношении кредита местному бюджету можно привести пример Московской области, где на 2015 год планировалось предоставление бюджетного кредита из бюджета Московской области местному бюджету в пределах общего объема бюджетных ассигнований, которые предусмотрены по источникам финансирования дефицита областного бюджета в сумме 1000000 тыс.руб. Следует добавить, что анализ развития правового регулирования региональных и муниципальных заимствований крупнейших стран Америки, Западной Европы, Японии и Азии позволяет сделать вывод о формировании в последнее время устойчивой тенденции к росту макроэкономической роли долга нецентральных органов власти в современном мире. Значит, при формировании и модернизации российской правовой системы регионального (муниципального) кредитования целесообразно учитывать позитивный опыт зарубежной юридической практики с применением основных моделей организации заимствования. Однако, невзирая на важность регламентации бюджетных и коммерческих кредитов для регионального (местного) бюджета, в государственной программе «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» организационно-правовые механизмы кредитования региональных и местных администраций не упоминаются. Вместе с этим, начиная с 2014 года, средства бюджетного кредитования из федерального бюджета поступают только в рамках регионального кредитования, поскольку имеет место нестабильность показателей кассового планирования по исполнению федерального бюджета и прогнозируемого состояния остатков средств в федеральном бюджете . То есть, автоматически существенно выросла финансовая зависимость местной власти от региональной. Таким образом, успешное правоприменение системы кредитования муниципалитетов и субъектов представляется одним из основных элементов построения эффективной российской экономики. Степень разработанности проблемы Исследованию правовых вопросов кредитования бюджетов, включая средства и механизмы заимствования, посвящено немало работ российских ученых, среди которых следует указать труды А. Бирюкова, С.Н. Денисенко, Н.М. Добрынина, Р.В. Енгибарян, Н.А. Истомина, А.Т. Карасева, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, Е.В. Охотского, М.С. Саликова, М.Н. Палюшок, П.В. Пашковского, А.А. Прохожева, О. Роговой, Т.В. Сумской, Д.С. Хвалынского, Е.И. Чибисовой, К.Д. Шубы и др. Динамичный период развития российского общества в целом и сферы кредитования регионального (местного) бюджета, в частности, обусловили требование постоянной модернизации и недостаточную разработанность в России темы регламентации коммерческого (бюджетного) кредита. Недостаточная степень научной разработанности в России проблем правовой системы кредитования регионов и муниципалитетов, исключительная практическая значимость этой области разработок способствовали выбору темы и цели диссертации. Цель и задачи исследования Целью диссертационного исследования является выявление, разработка (разрешение) правовых проблем становления и развития системы кредитования регионального (местного) бюджета. Для реализации поставленной цели решались следующие задачи: • изучить теоретико-правовые основы регулирования кредитования субъектов и муниципальных образований; • обозначить основные понятия и категории в сфере кредитования субъектов и муниципальных образований; • раскрыть особенности правового регулирования кредитования субъектов и муниципальных образований; • провести анализ актуальных проблем правоприменения кредитования субъектов и муниципальных образований; • исследовать особенности правовых проблем банковского кредитования субъектов и муниципальных образований; • аргументировать перспективы развития правового регулирования и правоприменения в сфере кредитования субъектов и муниципальных образований; • рассмотреть предложения для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов; • разработать рекомендации правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете. Объект исследования - совокупность правовых отношений, которые складываются при формировании, функционировании и развитии системы кредитования регионального (местного) бюджета. Предмет исследования включает основы, принципы и механизмы регулирования кредитных услуг в бюджетной сфере России. Избранные методы исследования Методологическими основами диссертационного исследования служили общенаучные методы: метод системно-структурного анализа, метод сравнений и аналогий, метод системного анализа, метод обобщений, метод экспертных оценок, исторический подход. Значимость полученных результатов Научная значимость проведенного исследования заключается в концептуальном обогащении системы знаний об особенностях становления и развития российской системы бюджетного и коммерческого кредитования, о принципах, об основах и механизмах заимствования. Некоторые положения проведенного исследования, выводы и рекомендации могут быть использованы при разработке и реализации краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной бюджетной политики государства. На основе результатов проведенного исследования предложены новые подходы к совершенствованию системы мониторинга и прогнозирования кредитования региона (муниципалитета). Содержание материалов диссертационного исследования может быть использовано в практике преподавания юридических и управленческих дисциплин. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ КРЕДИТОВАНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 1.1. Основные понятия и категории в сфере кредитования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований При изучении теоретико-правовых основ регулирования кредитования субъектов и муниципальных образований следует изначально отметить, что в этой сфере используются две основных категории кредитования: коммерческого и бюджетного. Основы коммерческого кредитования в публичной сфере регламентированы положениями нескольких федеральных законов: - общими нормами ГК РФ о кредитных договорах и коммерческом кредите; - квалифицированными правилами о субординированных и прочих банковских кредитах, отраженными в ст. 25.1 и пр. нормах Федерального закона "О банках и банковской деятельности" ; - общими нормами о сделках в рамках Федеральной контрактной системы (далее – ФКС), которые регламентированы в нормах Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" . То есть, первой особенностью понятий и категорий в сфере коммерческого кредитования публичных территориальных образований представляются три основных законодательных области правового регулирования договоров (гражданско-правовая, банковская и область ФКС). Рассматривая абсолютные значения реального кредитования, целесообразно сослаться на сведения Минфина России, согласно которым по итогам 2016 года сумма кредитов составила: 1) в рамках коммерческих кредитов, полученных субъектом от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций - 808509073,45 тыс. руб.; 2) в рамках бюджетных кредитов, привлеченных в бюджет субъекта от других бюджетов бюджетной системы России - 990494107,69 тыс. руб.; 3) в рамках коммерческих кредитов, полученных муниципальным образованием от кредитных организаций - 226809620,57 тыс. руб.; 4) в рамках бюджетных кредитов, привлеченных в местный бюджет от других бюджетов России - 103732023,56 тыс. руб. (см. табл.1) . Таблица 1 Объем кредитов в составе государственного долга субъектов России и муниципалитетов на 1 января 2017 года - С учетом приведенных данных, сумма региональных и муниципальных коммерческих кредитов, включая кредит иностранных банков, за 12 месяцев 2016 года составляет 1035318694,02 тыс. руб. В свою очередь, сумма бюджетных кредитов для регионов и муниципалитетов за этот период составляет 1094226131,25 тыс. руб., что на 1,1% больше суммы коммерческого кредита. Значит, можно говорить, что вторая особенность понятий и категорий в сфере кредитования публичных территориальных образований в текущий момент заключается в относительно равной практической значимости коммерческой и бюджетной категорий кредитования. На состояние правового регулирования сферы кредитования влияет множество факторов формирования рынка кредитования регионов и муниципалитетов. В данной связи следует отметить, что в 2016 году этот рынок зависел от точки равновесия после беспрецедентных изменений ключевой ставки ЦБ РФ. Декабрьская волна ажиотажа, как и предполагалось, была непродолжительной и уже в январе пошла на спад от отметки в среднем ежемесячно 90% несостоявшихся аукционов по коммерческим кредитам. И в первом полугодии 2016 года рынок коммерческого кредитования субъектов и муниципалитетов постепенно снижал величину задолженности. Только в конце второго квартала показатели результатов аукционов стали приближаться к итогам 2015 года (см. рис. 1) . Следовательно, неготовность отечественных организационно-правовых механизмов кредитования к стрессовым ситуациям следует указать третьей особенностью понятий и категорий в сфере коммерческого кредитования публичных территориальных образований. Рисунок 1. Объем задолженности субъектов России и муниципалитетов перед банками, млрд. рублей Вместе с этим, общий портфель полученных коммерческих кредитов субъектами и муниципальными образованиями на 01.01.2017 включает 91% доли лидеров рынка (Сбербанк, ВТБ и СМП Банк), но в общем объеме состоявшихся аукционов доля лидеров снизилась до 72% (см. рис. 2). Рисунок 2. Доля банков в общем объеме коммерческого кредитования субъектов РФ и муниципалитетов на 01.01.2017 Таким образом, четвертой особенностью понятий и категорий в сфере коммерческого кредитования публичных территориальных образований важно отметить реализацию организационно-правовых конструкций договоров банковского кредитования, главным образом, поставщиками банковских услуг Сбербанка, ВТБ и СМП банка. При изучении гражданско-правовой законодательной сферы правового регулирования коммерческих кредитных договоров следует указать, что нормы §2 и 3 главы 42 ГК РФ (ст. 819-823) включают общие конструкции рассматриваемого коммерческого кредитования: - общие признаки кредитного договора: • одна из сторон – кредитор в лице банка или иной кредитной организации; • обязательство кредитора предоставления денежных средств (кредита) заемщику; • установление размера и условий кредита в договоре; • обязательство заемщика возврата полученной денежной суммы с выплатой на нее процентов; • применение в общем случае требований к договору займа, установленных в §1 главы 42 ГК РФ, если другое не определено правилами §2 главы 42 ГК РФ или условиями кредитного договора; - установление только письменной формы кредитного договора и ничтожности другой формы кредитного договора; - общий порядок отказа от предоставления (получения) кредита: • право кредитора отказаться от предоставления кредита в полном объеме (частично) при наличии очевидных свидетельств того, что сумма, предоставленная заемщику, не будет возвращена в срок; • право заемщика отказаться от кредита полностью (частично) с уведомлением об этом кредитора до срока его предоставления установленного договором, если другое не установлено законом, другими правовыми актами либо условиями кредитного договора; • право кредитора отказа в дальнейшем кредитовании при нарушении заемщиком установленной договором обязанности целевого назначения кредита согласно ст. 814 ГК РФ; - общие признаки коммерческого кредита: • понятие коммерческого кредита – договора по передаче в собственность заемщику денежной суммы (иной вещи, определяемой родовыми признаками) в виде аванса, предварительной оплаты, отсрочки и рассрочки оплаты товара, работы или услуги, если другое не обозначено законом; • применение в отношении коммерческого кредита правил 42 главы ГК РФ, если другое не определено правилами кредитного договора и не противоречит его обязательствам. С учетом вышеизложенного, пятая особенность понятий и категорий в сфере кредитования публичных территориальных образований обусловлена применением общих правил 42 главы ГК РФ в части регламентации займа и кредита. В данной связи стоит дополнить, что разъяснение общих правил законодательства осуществляется судебной практикой, которая, в частности, включает толкование существенных условий кредитного договора : 1) условий о сумме кредита; 2) условий о сроке и порядке предоставления кредита заемщику; 3) условий о размере процентов за пользование кредитом; 4) условий относительно срока и порядка выплаты процентов по кредиту; 5) условий о возврате суммы кредита. То есть, шестой особенностью понятий и категорий в сфере коммерческого кредитования публичных территориальных образований представляются пять категорий существенных условий кредитного договора, обозначенных высшей судебной инстанцией. Рассматривая банковскую законодательную сферу правового регулирования коммерческих кредитных договоров, следует отметить, что положения ст. 30 Федерального закона от 02.12.1990 N395-1 "О банках и банковской деятельности" определяют общие основы отношений между кредитными организациями и их клиентами: • осуществление отношений кредитных организаций с их клиентами на основе договоров, если другое не обозначено федеральным законом (для региональных администрации и муниципалитетов положениями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ установлены обязательные требования контрактов на кредитные услуги); • кредитный договор должен включать существенные условия процентных ставок, стоимости банковских услуг и срока обработки платежных документов, имущественной ответственности сторон за нарушение договора, включая ответственность за нарушение обязательств по сроку платежа, а также условия его расторжения и прочие существенные условия. Значит, можно говорить, что следующая особенность понятий и категорий в сфере кредитования публичных территориальных образований заключается в регламентации банковских правовых основ кредитования нормами специального федерального закона, который включает бланкетное правило об императивных требованиях ФКС в отношении коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов. При изучении законодательной сферы ФКС правового регулирования коммерческих кредитных договоров следует отметить, что конструкция услуг предоставления кредита упоминается в положениях Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее – Закон №44-ФЗ) только три раза: - в нормах п. 2 ч. 1.1. ст. 30 Закона №44-ФЗ установлено исключение услуг предоставления кредитов из расчета совокупного годового объема закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных НКО; - требования п. 2 ч. 8 ст. 96 Закона №44-ФЗ определяют исключение из правил по обеспечению исполнения контракта услуг предоставления кредита; - положения ст. 111.2 Закона регламентируют особенность исполнения контракта на оказание услуг предоставления кредита: возможность передачи исполнителем права требования к заказчику в залог ЦБ РФ для обеспечения исполнения кредитных обязательств ЦБ РФ (с переходом права требования при обращении взыскания в установленном порядке), если другое не установлено контрактом на оказание услуг предоставления кредита. Следовательно, практическое отсутствие специальных норм регулирования коммерческого кредита в рамках ФКС и возможность переуступки требований исполнителя ЦБ РФ по условиям таких контрактов следует указать восьмой особенностью понятий и категорий в сфере коммерческого кредитования публичных территориальных образований. Рассматривая бюджетное кредитование, следует отметить, что предоставление из федерального бюджета средств региональным (местным) бюджетам на возвратной основе до недавнего времени рассматривалось в качестве неэффективного инструмента межбюджетного регулирования. И, следует признать, для этого имелись достаточно веские основания, поскольку еще в 2001 г. в Программе бюджетного развития такие ссуды критиковались за неформализованность процедур и критериев предоставления бюджетам субъектов этой финансовой помощи. А сама возможность пролонгации или реструктуризации соответствующей задолженности перед федеральным бюджетом вообще понималась как исключительная мера для «региона, находящегося в финансовом кризисе», что предусматривало ограничение соответствующих налогово-бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов . Вместе с этим история коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов обусловлена эволюцией двух направлений: - банковских критериев заемщиков в лице региональных (муниципальных) администраций; - договорных (контрактных) условий получения банковского кредита сначала в системе госзаказа, с 2014 года – в рамках ФКС. В данном отношении следует отметить, что внедрение новых банковских нормативов сопровождается ростом требований к ликвидности заемщиков в лице администраций и расчету банками их внутреннего рейтинга. В этой связи, следует обратить внимание: - в банковских нормативах в 2012 году установлен высокий уровень ликвидности в отношении коммерческих кредитов регионам и муниципалитетам ; - с 2013 года определен перечень суверенных заемщиков, включающий органы федеральной власти ; - в 2013 году ЦБ РФ установил Порядок заключения и форму Договора о предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах регионального (местного) бюджетов ; - с 01.10.2015 года ЦБ РФ обозначил Порядок расчета величины кредитного риска согласно внутреннему рейтингу ; и т.д. Говоря об эволюции договорных (контрактных) условий получения банковского кредита в системе госзаказа и ФКС, следует указать: - в отличие от правил Закона №44-ФЗ ФЗ нормы Федерального закона от 06.05.1999 N 97-ФЗ и Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ термин «кредит» вообще не включали; - с 01.01.2014 закупка услуг по финансовому посредничеству стала осуществляться только в рамках электронных аукционов согласно ч. 2 ст. 59 Закона №44-ФЗ и правительственному постановлению . Значит, можно говорить, что развитие коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов сопровождается ростом требований к ликвидности заемщиков в лице администраций и расчету банками их внутреннего рейтинга и эволюционирует в нормы электронного аукциона, а история российского бюджетного кредитования взяла свое начало с неэффективных бюджетных ссуд, что в целом обусловлено слабой эффективностью государственного управления в России конца 20-го века . С 2005 года специальным Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ бюджетные ссуды были заменены на бюджетные кредиты. При этом для бюджетных кредитов устанавливались в целом достаточно жесткие условия их предоставления и погашения. В частности, непогашенная задолженность должна была быть компенсирована за счет финансовой помощи конкретному субъекту из федерального бюджета, а в случае ее недостаточности (или отсутствия) - за счет налогов и сборов, поступающих в региональный бюджет. Также было определено, что ссуды и кредиты носят срочный характер, то есть должны быть возвращены в тот же финансовый год, когда состоялось предоставление данных средств. Значит, получение данных займов не должно было приводить к увеличению дефицита регионального бюджета по итогам его исполнения за год, так как эти средства должны были быть возвращены ранее. Однако в начальной практике указанные нормы соблюдались редко, а сами ссуды превращались в действительности в безвозвратную форму финансовой поддержки (буквально — в дотации). Случаи погашения задолженности за счет налогов и сборов, поступающих в бюджеты субъектов в начале 2000-х гг. (то есть, до полной отмены бюджетных ссуд) зафиксированы не были. А вместо сокращения размеров финансовой поддержки для регионов-должников применялся иной механизм. Так, вместо того, чтобы «наказывать» соответствующий субъект, не возвращающий ссуду, фактически ему предоставлялась дополнительная финансовая помощь именно на цели обеспечения возврата ранее полученных ссуд. Как правило, эту роль выполняли дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов. Можно также утверждать, что именно активное использование такого «взаимозачета» долгов по ссудам и дотаций во многом способствовало «узакониванию» распределяемых на недостаточно прозрачных основаниях дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов. То есть, на первой стадии внедрения системы бюджетных кредитов они могли использоваться как косвенным средством обеспечения сбалансированности региональных бюджетов. Однако подобные решения меняли и содержание ссуд, поскольку в этом случае из заемных средств они практически превращались в безвозвратные. В качестве недостатков бюджетных ссуд как формы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета А. Бирюков логично относит следующие факторы: 1. Фактор сугубо индивидуального характера использования. То есть, даже несмотря на ряд предпринятых попыток по формализации системы определения потребностей конкретных субъектов в ссудах, на деле средства предоставлялись на не вполне прозрачной основе и, как минимум, не публично. Даже полностью сопоставимые по уровню бюджетной обеспеченности, ходу и перспективам исполнения бюджетов регионы могли получить либо ссуду, либо отказ в ее предоставлении. Исходя из этого, наличие подобного инструмента межбюджетного регулирования противоречило одному из главных элементов реформирования межбюджетных отношений - формализации системы формирования и предоставления финансовой поддержки и применение общих, единых подходов ко всем регионам. 2. Фактор негативного влияния на эффективность иных межбюджетных трансфертов, поскольку параллельное существование, например, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и бюджетных ссуд (по факту — не возвращаемых, то есть тех же дотаций) вносило искажения во всю систему межбюджетного регулирования. Так, становилось полностью неясным, почему, например, конкретный субъект, не имеющий права на получение искомой величины «обычной» финансовой помощи, может на деле получить ее, но уже в форме ссуды, впоследствии «прощаемой». Справедливо и обратное. 3. Фактор ослабления бюджетной дисциплины и роста иждивенчества в регионах. Очевидно, что федеративная система отношений подразумевает высокий уровень самостоятельности федеральных, региональных и местных властей. Но в условиях, когда снижение доходов или увеличение расходов может быть компенсировано за счет ссуд из федерального бюджета, главным ориентиром для субнациональных властей становится не собственная эффективность, а умение получить эту неформализованную помощь. Система, таким образом, поддерживала территории, допустившие ухудшение своего финансового положения, и, напротив, не оказывала поддержку субнациональным властям, ориентировавшимся в первую очередь на собственные силы. 4. Фактор искажения долговой политики субъектов, одни из которых были вынуждены привлекать заемные средства на кредитных рынках и путем размещения ценных бумаг, а другие - получать беспроцентные (и затем списываемые) ссуды из федерального бюджета. С учетом вышеизложенного, можно обобщить вывод о том, что необходимость корректировки и рационального использования системы бюджетного кредитования объективно требовало время. Следует добавить, что анализ развития рынков региональных и муниципальных заимствований крупнейших стран Америки, Западной Европы, Японии и Азии позволяет сделать вывод о формировании в последнее время устойчивой тенденции к росту макроэкономической роли долга нецентральных органов власти в современном мире . Наиболее развитые технологии организации и обслуживания муниципального заимствования используются в США, чей рынок долговых обязательств обладает длительной и богатой историей, которая характеризует взаимоотношения центральных и нижестоящих органов власти по вопросам регулирования рынка муниципального кредитования (долга) четырьмя видами моделей: - модель построения свободного от вмешательства центра и регулирования собственного сектора кредитования; - модель совместного установления правил заимствования на основе кооперации органов власти различных уровней при отсутствии прямых законодательных ограничений; - модель законодательного регулирования регионального (муниципального) долга центральными органами власти; - модель прямого административного регулирования, при котором полномочия в организации регионального (муниципального) заимствования принадлежат в индивидуальном порядке центральным органам власти . В развитых странах с федеративным устройством, как правило, используются менее жесткие первая и вторая модели регулирования регионального (муниципального) заимствования. Вместе с этим, в рамках европейской интеграции исследования рынка муниципальных ценных бумаг представляет особый интерес в связи с использованием единой валюты «евро» в 19 странах ЕС, поскольку это позволило устранить две главные причины, сдерживавшие до этих пор выпуск облигации региональными и муниципальными органами власти Европы: - недостаточный объем множества национальных фондовых рынков; - необходимость принимать на себя валютных рисков при выходе на внешний рынок . Непосредственное исполнение бюджета Евросоюза осуществляется Главными управлениями Комиссии, при необходимости в сотрудничестве с аналогичными органами государств-членов. Основная ответственность за проведение операций возлагается на генерального директора управления (так называемого распорядителя средств) в пределах компетенции подведомственного ему подразделения, однако все служащие управления несут дисциплинарную и материальную ответственность за свои действия. Комиссия в рамках технического исполнения бюджета обладает банковскими счетами в центральных и коммерческих банках, в казначействах государств-членов. У каждого счета есть собственный код системы SWIFT (Общества международных межбанковских телекоммуникаций). То есть, все платежные поручения и иная подобная документация передаются по зашифрованному электронному каналу с ключом установления подлинности. Более двухсот тысяч государств являются получателями и поставщиками товаров и услуг в рамках бюджетных отношений. Наряду с этим, в Азии, в условиях долгосрочного плана развития Малайзии (до 2020 г.) сельские муниципалитеты наряду со сферой услуг и туризмом являются новым приоритетным сектором финансирования . Китайское Правительство, особенно после прихода к власти председателя КНР Ху Цзиньтао (2003 г.), также перенесло центр финансирования с городских районов на сельские и с промышленности на сельское хозяйство, что подтверждают 11-й (2006-2010 г.) и 12-й (2011- 2015 г.) пятилетние планы . В Таиланде традиционно государством предоставляется значительная бюджетная поддержка сельским районам, главным образом, в форме займов под низкий процент. Таким образом, можно резюмировать, что при формировании и модернизации российской системы регионального (муниципального) кредитования целесообразно учитывать позитивный опыт зарубежной практики с применением основных моделей организации заимствования. 1.2. Правовое регулирование кредитования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Рассматривая особенности правового регулирования коммерческого кредитования администраций регионов и муниципалитетов в рамках ФКС, следует отметить, что согласно п. 1 ст. 1 Закона сфера его правового регулирования включает отношения по обеспечению государственно-муниципальных нужд в целях, которые обладают имущественно-публичным характером: 1) повышения эффективности и результативности проведения закупок; 2) обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок; 3) предотвращения коррупции и прочих злоупотреблений. Вместе с этим указаны 7 категорий правовых отношений в сфере закупок, которые также можно назвать стадиями или жизненными циклами ФКС: 1) планирование закупок товаров, работ, услуг; 2) определение поставщика (подрядчика, исполнителя); 3) заключение контракта - гражданско-правового договора с предметом в виде поставки товара, выполнения работы, оказания услуги (включая приобретение недвижимого имущества или аренду имущества), от имени России, субъекта либо муниципального образования; 4) соблюдение особенностей исполнения контракта; 5) мониторинг закупок товаров, работ, услуг; 6) аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг; 7) контроль за соблюдением законодательства и прочих нормативных правовых актов о ФКС. Как видно, указанные в ст. 1 Закона №44-ФЗ категории правовых отношений реализуют общий технологический цикл обеспечения государственных (муниципальных) нужд как основу ФКС, который по логике вещей должен включать и процедуры планирования по закупке услуг коммерческого кредитования. Исходя из правил ст. 2 Закона №44-ФЗ, также следует вывод о приоритете этих правил в сфере ФКС перед требованиями других федеральных законов, поскольку «нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону». Значит, особенностью правового регулирования коммерческого кредитования следует считать приоритет правил Закона №44-ФЗ о ФКС. В содержании ст. 3 Закона №44-ФЗ определяется, что контрактной системой в сфере закупок является деятельность, осуществляемая согласно законодательству и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок, направленная на обеспечение государственных (муниципальных) нужд, определенными участниками ФКС в лице : 1) федерального органа исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок; 2) органов исполнительной власти субъектов по регулированию контрактной системы в сфере закупок; 3) иных федеральных органов исполнительной власти; 4) органов государственной власти субъектов; 5) органов местного самоуправления, уполномоченных осуществлять нормативно-правовое регулирование и контроль в сфере закупок; 6) ГК Росатом; 7) заказчиков; 8) участников закупок; 9) уполномоченных органов и учреждений; 10) специализированных организаций; 11) операторов электронных площадок. В статье 6 Закона перечислены принципы , на которых основывается контрактная система в сфере закупок. Определение данных принципов является нововведением, поскольку утративший силу Закон о размещении заказов принципы размещения заказов не называл. В то же время в названном Законе №44-ФЗ, как говорилось выше, были обозначены цели его регулирования, в том числе: обеспечение единства экономического пространства на территории России при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Данные положения по своему характеру близки к положениям, определявшим принципы размещения заказов. Содержание перечисленных в ст. 6 Закона №44-ФЗ принципов ФКС раскрыто в статьях: - принципы открытости и прозрачности - в ст. 7; - принцип обеспечения конкуренции - в ст. 8; - принцип профессионализма заказчика - в ст. 9; - принцип стимулирования инноваций - в ст. 10; - принцип единства контрактной системы в сфере закупок - в ст. 11; - принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок - в ст. 12 Закона №44-ФЗ. Резюмируя, можно говорить о том, что недостаточность в Законе №44-ФЗ специальных норм в отношении коммерческого кредитования публичных территориальных образований способствует возникновению разнообразных категорий государственных контрактов. Например, в 2014 году на Официальном сайте госзакупок Российской Федерации в сети Интернет было размещено 48 контрактов, которые включали несколько категорий лотов – контрактов в сфере коммерческого кредитования: - контракт на оказание финансовых, посреднических услуг в виде предоставления кредита; - контракт на оказание услуг по финансовому посредничеству для муниципальных нужд в целях покрытия дефицита и погашения муниципальных долговых обязательств путем предоставления кредита; - контракт на оказание услуг по предоставлению кредитной линии с целью финансирования дефицита бюджета; - контракт на оказание услуг по финансовому посредничеству для муниципальных нужд в целях финансирования дефицита бюджета путем предоставления кредита; и т.д. Учитывая вышеизложенное и тезисы п. 1.1. проводимого исследования, основной особенностью правового регулирования коммерческого кредитования администраций регионов и муниципалитетов следует отметить узкий объем регламентации этой сферы в положениях банковского законодательства и закона о ФКС, что объективно ведет к различным подходам о категориях кредитных договоров. Рассматривая особенности правового регулирования бюджетного кредитования администраций регионов и муниципалитетов, также следует указать, что затянувшиеся в России реформы сопровождаются существенными изменениями во всех сферах общественных отношений. В условиях развития рыночной экономики, становления новых социально-экономических отношений, гражданского общества и правового социального государства в России усиливается роль региональных и местных институтов управления как активных участников социально-экономических процессов, поскольку от эффективности их взаимодействия во многом зависит результат осуществления внушительных преобразований, реализации доктрин социально-экономического развития и государственных программ как по России в целом, так и на региональном (муниципальном) уровне. По данному поводу Президент России В.В. Путин на заседании Совета по развитию регионов и местного самоуправления 31 января 2013 г. отмечал, что в 2014 году исполняется пятнадцать лет закону об общих принципах организации регионального управления в России . Переход на новые принципы был непрост, но уже накоплен богатый опыт работы в современных условиях, и он, конечно, требует обстоятельного анализа. Это связано и с существенной ролью региональной власти в повышении инвестиционной привлекательности России, поскольку инвестклимат в значительной степени зависит от конкретных действий региональных и местных властей . Следует обратить внимание на продолжающийся затяжной характер «отставания» регионального развития, поскольку с конца прошлого века разрабатывалось и утверждалось множество стратегий и др. программ в отношении уравнивания региональных диспропорций. История этих документов ведет свое начало с 1996 года, когда, к примеру, была утверждена федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» (до настоящего времени изменялась и дополнялась более 20 раз). При этом уровень социально-экономического развития того же Приморья, не смотря на обилие программ и отводимых средств, оставляет желать лучшего, поскольку у каждого пятого жителя доходы ниже прожиточного минимума, большинство территорий Дальнего Востока по-прежнему дотационные, с 1991 года по 2011 г. население этого округа сократилось на четверть . То есть, специфические особенности федерализма в России, обусловленные различиями в правовом статусе субъектов, противоречиями в системах законодательства федерации и субъектов, диспропорциями в экономическом развитии и пр., на текущий момент времени не позволяют реализовать в полной мере возможности регионального и муниципального кредитования. В России, как известно, основы организационно-правового регулирования института местного самоуправления регламентированы положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » (далее – ФЗ №131), который за 12 лет своего действия редактировался более 80 раз. С учетом правил ФЗ №131 представляется логичным отметить, что основная часть регулирования МСУ должна определяться самостоятельно в пределах обозначенных полномочий (ст. 12 Конституции РФ ). Если Россия согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ может совместно с субъектами определять лишь общие принципы организации системы МСУ, то пределы полномочий местного самоуправления должны устанавливать соответствующие субъекты. Такое условие в числе прочих распространяется на сферу бюджетного кредитования, поскольку, несмотря на возможности, установленные в ст. 93.2-93.6 БК РФ, начиная с 2014 года, средства бюджетного кредитования из федерального бюджета поступают только в рамках регионального кредитования в силу нестабильности показателей кассового планирования по исполнению федерального бюджета и прогнозируемого состояния остатков средств в федеральном бюджете . То есть, автоматически муниципальные финансовые возможности стали в некоторой мере зависеть от усмотрения власти региональной, что логично способствует заинтересованности муниципалитетов в росте коммерческих заимствований, которые, в свою очередь, сопровождаются увеличением долговых обязательств и снижению ликвидности кредитуемого бюджета. С учетом вышеизложенного актуальной особенностью правового регулирования кредитования региональных и местных администраций следует отметить активизацию федеральной властью мер замещения коммерческих кредитов с высокой процентной ставкой на более дешевые заимствования, в частности бюджетные кредиты. Согласно правилам БК РФ бюджетные кредиты предоставляются: - из регионального бюджета субъекта России: • бюджету муниципального района; • бюджету городского округа (городского округа с внутригородским делением); • бюджету городского и сельского поселения; • бюджету внутригородского района; - из местного бюджета муниципального района бюджету городского и сельского поселений; - из местного бюджета городского округа с внутригородским делением бюджету внутригородского района. При возникновении или прогнозируемом возникновении оснований для предоставления бюджетного кредита орган местного самоуправления муниципального образования любого типа может обратиться в финансовый орган субъекта Российской Федерации за предоставлением бюджетного кредита. Орган местного самоуправления городского, сельского поселений (внутригородского района) также может обратиться в орган местного самоуправления (или финансовый орган) муниципального района (городского округа с внутригородским делением). Обращение о предоставлении бюджетного кредита должно содержать обоснование необходимости выделения средств, сведения о поступивших доходах и произведенных расходах за истекший период текущего финансового года, прогноз по доходам и расходам консолидированного бюджета муниципального образования и источникам финансирования дефицита бюджета на период заимствования, источники и сроки погашения бюджетного кредита в течение финансового года. Таким образом, актуальная особенность правового регулирования бюджетного кредитования региональных и местных администраций заключается в иерархическом и прогнозируемом построении бюджетно-кредитных отношений. По данному поводу в Основных направлениях бюджетной политики представлены следующие потенциальные мероприятия регламентации системы кредитования региональных и местных администраций: - реализация базового варианта прогноза с сохранением высокого темпа роста кредитования на протяжении 2014 - 2017 г. для поддержки восстановления инвестиций и снижения нормы чистых сбережений населения с 2016 г.; - разработка адекватных мер по снижению риска невозврата бюджетных кредитов; - меры, направленные на поддержание сбалансированности региональных (местных) бюджетов, с целью ужесточения условий использования займа, возможность погашения которого не соответствует ожидаемому доходу; - меры постепенного сокращения стоимости обслуживания коммерческих за счет их частичного замещения бюджетным кредитом из федерального бюджета; - минимизация изменений в действующей структуре разграничения финансовых полномочий; - ограничение возможностей установления федеральным законом новых расходных обязательств субъекта и муниципального образования с целью снижения уровня риска неисполнения принятого обязательства (неполного исполнения) в силу отсутствия необходимого финансового ресурса; - выполнение мероприятий двух правительственных программ (Программы повышения эффективности управления бюджетом и Программы управления финансами и регулирования финансового рынка ), которые направлены на внедрение программно-целевой методологии управления, мер упорядочения структуры управления финансовым ресурсом публично-правового образования, мер повышения функциональной эффективности бюджетных расходов, мер повышения операционной эффективности, мер обеспечения открытости и прозрачности общественных финансов; - использование в рамках бюджетного и коммерческого кредитования положений Концепции реформирования бюджетных платежей , которые включают: • критерии реформирования системы платежей бюджета; • совокупность целей и задач реформирования системы платежей бюджета: • особенности построения единого банковского счета Казначейства России; • инструменты управления свободными остатками денежных средств на казначейском счете; • порядок использования современных электронных платежных сервисов; • условия развития Государственной информационной системы в сфере платежей бюджета; • требования минимизации наличного денежного обращения в секторе госуправления; • особенности мероприятий реформирования системы платежей бюджета. Таким образом, можно резюмировать, что в системе регламентации бюджетного кредитования проявляется российская особенность множества дублирующих друг друга программ и концепций развития, успешное применение которых не представляется возможным в силу их внушительного объема и дублирования множества, общеизвестных правил. В качестве примера можно привести 4 раздел Концепции реформирования системы бюджетных платежей, в котором обозначены условия развития инструментов управления свободным остатком средств на едином банковском счете Казначейства Российской Федерации: - механизмы таргетирования остатка на счете и развития инструментов управления свободным остатком должны использовать передовой мировой опыт в координации с ЦБ РФ с учетом необходимости снижения влияния на ликвидность банковского сектора; - механизмы избыточной ликвидности федерального бюджета могут быть использованы для краткосрочного бюджетного кредитования с целью покрытия временного кассового разрыва региональных (местных) бюджетов; - механизмы размещения временно свободных денежных средств соответствующих бюджетов, которые учтены на лицевых счетах территориальных органов Казначейства должны получить возможность их расширения. С учетом вышеизложенного, представляется логичным вывод о существенном потенциале правового регулирования системы бюджетного кредитования, главным образом, для снижения уровня коммерческого кредитования региональных и местных администраций. Вместе с этим, в банковских нормативах установлен высокий уровень ликвидности в отношении коммерческих кредитов регионам и муниципалитетам. В этой связи в Приложении 1 Инструкции ЦБ РФ предписано относить к ликвидному активу (Лат) виды однородных ссуд, которые включают долговые обязательства субъектов и органов местного самоуправления. При этом указанный ликвидный актив включается в расчет нормативов Н2 и Н3 достаточности банковского капитала. Значит, банковская квалификация коммерческих кредитов для регионов и муниципалитетов в качестве ликвидного актива, позволяющего снизить соответствующий банковский риск, означает высокую заинтересованность кредитных организаций в заключении и реализации кредитных контрактов с регионами и муниципалитетами. Вывод по 1 главе В 1 главе проводимого исследования изучены теоретико-правовые основы регулирования кредитования субъектов и муниципальных образований. В частности, обозначены основные понятия и категории в сфере кредитования, что позволило сформулировать некоторые выводы: • первой особенностью понятий и категорий в сфере коммерческого кредитования публичных территориальных образований представляются три основных законодательных области правового регулирования договоров (гражданско-правовая, банковская и область ФКС); • вторая особенность понятий и категорий рассматриваемой сферы кредитования в текущий момент заключается в относительно равной практической значимости коммерческой и бюджетной категорий кредитования; • неготовность отечественных организационно-правовых механизмов кредитования к стрессовым ситуациям следует указать третьей особенностью в сфере коммерческого кредитования публичных территориальных образований; • четвертой особенностью понятий и категорий в рассматриваемой сфере коммерческого кредитования важно отметить реализацию организационно-правовых конструкций договоров банковского кредитования, главным образом, поставщиками банковских услуг Сбербанка, ВТБ и СМП банка; • пятая особенность понятий и категорий в сфере кредитования публичных территориальных образований обусловлена применением общих правил 42 главы ГК РФ в части регламентации займа и кредита; • шестой особенностью представляются пять категорий существенных условий кредитного договора, обозначенных высшей судебной инстанцией; • следующая особенность понятий и категорий в сфере кредитования публичных территориальных образований заключается в регламентации банковских правовых основ кредитования нормами специального федерального закона, который включает бланкетное правило об императивных требованиях ФКС в отношении коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов; • практическое отсутствие специальных норм регулирования коммерческого кредита в рамках ФКС и возможность переуступки требований исполнителя ЦБ РФ по условиям таких контрактов следует указать восьмой особенностью понятий и категорий в сфере коммерческого кредитования публичных территориальных образований; • история российского бюджетного кредитования берет свое начало с неэффективных бюджетных ссуд; • на первой стадии внедрения системы бюджетных кредитов они могли использоваться как косвенным средством обеспечения сбалансированности региональных бюджетов; • необходимость корректировки и рационального использования системы бюджетного кредитования объективно требует время. В дальнейшей работе исследованы особенности правового регулирования кредитования субъектов и муниципальных образований: • указанные в ст. 1 Закона №44-ФЗ категории правовых отношений реализуют общий технологический цикл обеспечения государственных (муниципальных) нужд как основу ФКС, который по логике вещей должен включать и процедуры планирования по закупке услуг коммерческого кредитования; • особенностью правового регулирования коммерческого кредитования следует считать приоритет правил Закона №44-ФЗ о ФКС; • недостаточность в Законе №44-ФЗ специальных норм в отношении коммерческого кредитования публичных территориальных образований способствует возникновению разнообразных категорий государственных контрактов; • основной особенностью правового регулирования коммерческого кредитования администраций регионов и муниципалитетов следует отметить узкий объем регламентации этой сферы в положениях банковского законодательства и закона о ФКС, что объективно ведет к различным подходам правоприменения; • начиная с 2014 года, муниципальные финансовые возможности стали в некоторой мере зависеть от усмотрения власти региональной, что логично способствует заинтересованности муниципалитетов в росте коммерческих заимствований, которые, в свою очередь, сопровождаются увеличением долговых обязательств и снижению ликвидности кредитуемого бюджета; • актуальной особенностью правового регулирования кредитования региональных и местных администраций следует отметить активизацию федеральной властью мер замещения коммерческих кредитов с высокой процентной ставкой на более дешевые заимствования, в частности бюджетные кредиты; • актуальная особенность правового регулирования бюджетного кредитования региональных и местных администраций заключается в иерархическом и прогнозируемом построении бюджетно-кредитных отношений; • в системе регламентации бюджетного кредитования проявляется российская особенность множества дублирующих друг друга программ и концепций развития, успешное применение которых не представляется возможным в силу их внушительного объема и повторения множества, общеизвестных правил; • в настоящее время имеет место существенный потенциал правового регулирования системы бюджетного кредитования, главным образом, для снижения уровня коммерческого кредитования региональных и местных администраций; • вместе с этим, банковская квалификация коммерческих кредитов для регионов и муниципалитетов в качестве ликвидного актива, позволяющего снизить соответствующий банковский риск, означает высокую заинтересованность кредитных организаций в заключение и реализации кредитных контрактов с регионами и муниципалитетами. ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ КРЕДИТОВАНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 2.1. Особенности процедур кредитования регионов и муниципалитетов Рассматривая актуальные проблемы правоприменения коммерческого кредитования, следует отметить, что в ст. 103-104 БК РФ процедуры такого кредитования обозначены элементом системы регионального (муниципального) заимствования, регламентация которого определяет: - в нормах п. 6 ст. 103 БК РФ состав государственного заимствования субъекта, включающего категории: • государственного займа, осуществляемого при выпуске государственных ценных бумаг от имени субъекта; • кредита, привлекаемого согласно положениям БК РФ от другого бюджета российской бюджетной системы, от кредитной организации, от иностранного банка и международной финансовой организации, которые определяют региональные долговые обязательства; • государственного внутреннего заимствования субъекта; • государственного внешнего заимствования субъекта; • общего права высшего исполнительного органа государственной власти субъекта либо финансового органа субъекта на осуществление государственного внутреннего (внешнего) заимствования субъекта от имени субъекта согласно БК РФ и принятому региональному закону; - в положениях п. 7 ст. 103 БК РФ состав муниципального займа, включающего категории: • определение муниципального заимствования как муниципального займа, осуществляемого выпуском от имени муниципального образования ценных бумаг внутреннего рынка в валюте Российской Федерации, и кредитом, привлекаемым согласно положениям БК РФ от другого бюджета российской бюджетной системы, от кредитной организации, которые определяют муниципальные долговые обязательства; • запрет на муниципальный займ в валюте Российской Федерации за пределами России; • общего права местной администрации на осуществление муниципального заимствования от имени муниципалитета согласно БК РФ и уставу муниципального образования. То есть, первой особенностью процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов следует указать бюджетные различия (п. 6 и 7 ст. 103 БК РФ) регионального и муниципального заимствования, включающего элемент коммерческого кредитования. С учетом указанных различий в нормах ст. 104 БК РФ отражены особенности регионального и муниципального заимствования: - общее правило привлечения в региональный бюджет кредита от иностранного банка в иностранной валюте согласно требованиям БК РФ; - порядок внешнего заимствования автономным округом в целях обеспечения погашения внешнего долга (финансирования дефицита бюджета) при соблюдении трех условий: • отсутствия просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта в структуре госдолга; • получение кредитного рейтинга автономным округом от двух и более аккредитованных международных рейтинговых агентств не ниже уровня, установленного Правительством России ; • запрета на превышение объема внешнего заимствования обязательств по погашению внешнего долга в текущем финансовом году без учета обязательств по гарантиям в иностранной валюте; - порядок внешнего заимствования автономным округом-получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта при соблюдении трех условий: • отсутствия просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта в структуре госдолга; • получение кредитного рейтинга автономным округом от двух и более аккредитованных международных рейтинговых агентств не ниже уровня, установленного Правительством России; • запрета на превышение объема внешнего заимствования обязательств по погашению внешнего долга в текущем финансовом году без учета обязательств по гарантиям в иностранной валюте; - условие заимствования в иностранной валюте регионами и муниципалитетами у Российской Федерации только в рамках использования целевого иностранного кредита (заимствования); - общее правило исключения из внешнего заимствования в структуре внешнего долга займов региона и муниципалитета в иностранной валюте у Российской Федерации; - запрет на заимствование региона и муниципалитета в иностранной валюте (кроме случаев, определенных п. 1-4 сию 104 БК РФ) в обеспечение обязательств в иностранной валюте. Значит, вторая особенность процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов согласно ст. 104 БК РФ заключается в существенных ограничениях заимствования иностранной валюты и в наличии двух преференций внешнего заимствования автономным округом. Вместе с этим, следует указать на регламентацию предельного объема заимствования регионом и муниципалитетом. Так, в порядке ст. 106 БК РФ с учетом ст. 104 и 104.1 БК РФ размер такого заимствования в текущем финансовом году ограничен суммой, направляемой в текущем финансовом году на финансирование бюджетного дефицита (погашение долгового обязательства). В свою очередь, размер предельного объема госдолга региона (муниципального долга) регламентирован положениями ст. 107 БК РФ и определяет: - общее правило установления предельного объема госдолга субъекта (муниципального долга) на очередной финансовый год и каждый год планового периода согласно закону (решению) о соответствующем бюджете с учетом ограничений п. 2 и 3 ст. 107 БК РФ, действующих с 1 января 2018 года; - условие ограничения предельного объема госдолга субъекта утвержденным общим годовым объемом дохода бюджета субъекта (без учета утвержденных безвозмездных поступлений); - условие ограничения предельного объема госдолга субъекта 50% утвержденного общего годового объема бюджетного дохода (без учета утвержденных безвозмездных поступлений), если в таком субъекте проводятся меры повышения эффективности бюджетного процесса согласно п. 4 ст. 130 БК РФ (доля федеральных дотаций в течение 2 из 3 последних лет превышает 40 % от собственного дохода консолидированного бюджета); - условие ограничения предельного объема муниципального долга утвержденным общим годовым объемом дохода бюджета субъекта (без учета утвержденных безвозмездных поступлений, поступлений налогового дохода по дополнительному нормативу отчислений); - условие ограничения предельного объема муниципального долга 50% утвержденного общего годового объема бюджетного дохода (без учета утвержденных безвозмездных поступлений, поступлений налогового дохода по дополнительному нормативу отчислений), если в таком муниципалитете проводятся меры повышения эффективности бюджетного процесса согласно п. 4 ст. 136 БК РФ (доля бюджетных дотаций в течение 2 из 3 последних лет превышает 50 % от собственного дохода местного бюджета, а также в случае отсутствия годового отчета по исполнению местного бюджета за 1 год и более из 3 последних отчетных финансовых лет); - обеспечительный механизм соблюдения указанных ограничений посредством мер бюджетного принуждения (глава 29 БК РФ). - порядок принятия новых долговых обязательств только после приведения объема долга субъекта (муниципального долга) в соответствие с нормами ст. 107 БК РФ, если объем долга превысил предельный объем госдолга субъекта (муниципального долга), обозначенный законом (решением) о бюджете; - общее правило установления региональным законом о бюджете верхнего предела внутреннего и внешнего госдолга субъекта по состоянию на 1 января каждого финансового года в виде расчетного показателя с указанием верхнего предела госдолга по государственным гарантиям субъекта; - общее правило установления решением о местном бюджете верхнего предела муниципального долга по состоянию на 1 января каждого финансового года в виде расчетного показателя с указанием верхнего предела долга по муниципальным гарантиям. С учетом вышеизложенного, правила регламентации предельного объема заимствования регионом и муниципалитетом в порядке ст. 106 и 107 БК РФ следует отметить третьей особенностью процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов. Правовые механизмы регулирования коммерческого кредитования в соответствии с положениями ст. 108.2 и 110.1 БК РФ определяют обязательность составления соответствующих программ заимствования в виде приложений к региональному закону (муниципальному решению) о годовом бюджете: - согласно ст. 108.2 БК РФ в Программе государственного внешнего заимствования субъекта отражается перечень региональных внешних заимствований в очередном финансовом году и в плановом периоде, включая содержание: 1) перечня и объема привлечения государственных внешних заимствований субъекта в очередном финансовом году и в плановом периоде; 2) перечня, объема и сроков погашения государственных внешних заимствований субъекта в очередном финансовом году и в плановом периоде; - в соответствии с нормами ст. 110.1 БК РФ программой государственного внутреннего заимствования субъекта (муниципального заимствования) в очередном финансовом году и в плановом периоде отражается перечень всех внутренних заимствований субъекта (муниципального образования) с объемом привлеченных средств и средств на погашение основной суммы долга относительно каждого вида заимствования; при этом мероприятия реструктуризации долга не отражаются в программе заимствования. Таким образом, четвертая особенность процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов согласно ст. 108.2 и 110.1 БК РФ представляется в обязательном планировании соответствующих внешних и внутренних заимствований в программах-приложениях к региональному закону (муниципальному решению) о ежегодном бюджете. Следует полагать, что содержание программы заимствования должно соответствовать мероприятиям плана закупок товара, работ, услуг для обеспечения федеральных (муниципальных) нужд, который регулируется в порядке ст. 17 Закона №44-ФЗ с 01.01. 2016: - должен составляться каждым государственным (муниципальным) заказчиком при составлении и рассмотрении проектов бюджетов с учетом БК РФ и утверждаться в течение 10 рабочих дней после получения государственным (муниципальным) заказчиком объема средств на принятие (исполнение) собственных обязательств ; - после утверждения подлежит размещению на сайте единой информационной системы в течение 3 рабочих дней со дня его утверждения (изменения) кроме информации, составляющей государственную тайну. Согласно ч. 2 ст. 17 Закона №44-ФЗ план закупок должен включать информацию: 1) об идентификационном коде закупки, определенном согласно ст. 23 Закона №44-ФЗ; 2) о цели осуществления закупки, определенной в соответствии со ст. 13 Закона №44-ФЗ; 3) о наименовании объекта (объектов) закупки; 4) об объеме финансового обеспечения для осуществления закупки (для услуги коммерческого кредитования региона или муниципалитета не требуется согласно п. 2 ч. 8 ст. 96 Закона №44-ФЗ); 5) о сроке (периодичности) осуществления планируемой закупки; 6) в части обоснования закупки согласно ст. 18 Закона №44-ФЗ; 7) о закупке услуг в сфере архитектурно-строительного проектирования; 8) об обязательном проведении общественного обсуждения закупки с 01.01.2017 согласно ст. 20 Закона №44-ФЗ . То есть, пятой особенностью процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов следует указать обратную связь правовых механизмов двух взаимодействующих сфер (программы заимствования в бюджетной сфере и плана закупок в сфере ФКС), которые в идеале должны соответствовать по критериям регионального (муниципального) коммерческого кредитования. Рассматривая содержание ФЗ №44-ФЗ, следует также отметить основные позитивные особенности основного документа ФКС – контракта. Соответствующее определение отмечено в п. 3 ч. 1 ст. 1 Закона №44-ФЗ, согласно которому контрактом ФКС является гражданско-правовой договор, предметом которого установлены три категории действий контрагента: 1) поставка товара; 2) выполнение работ; 3) оказание услуг. При этом предмет контракта ФКС конкретизирован тремя объективными правовыми условиями: - оказания услуг в виде приобретения недвижимого имущества или аренды имущества; - осуществления сделок от имени России, субъекта или муниципального образования; - осуществления сделок бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом согласно ч. ч. 1, 4 и 5 ст. 15 данного Закона. Следует добавить, что основы правового регулирования подготовки и содержания контракта регламентированы в ст. 34 Закона №44-ФЗ. Рассматривая обязательные процедуры заказчика, следует отметить, что основное большинство норм Закона имеют прямое или косвенное отношение к регулированию его действий (термин «заказчик» упоминается в Законе почти 700 раз). Поэтому весьма сложно обозначить полный спектр прав и обязанностей заказчика, однако приведем некоторые из них. Итак, правовые процедуры заказчика как участника ФКС обусловлены индивидуальными, общими и двусторонними (равноценными или взаимообусловленными с участниками закупок) полномочиями, а также обязательными публичными критериями его деятельности: - классификацию в зависимости от иерархии власти на 3 категории: государственного заказчика, муниципального заказчика, бюджетное учреждение; - двустороннее (взаимообусловленное) полномочие заключения государственного (муниципального) контракта государственным (муниципальным) заказчиком для обеспечения соответственно государственных (муниципальных) нужд; - индивидуальная компетенция определять исполнителя банковской услуги (в рассматриваемой сфере коммерческого кредитования); - индивидуальное право привлекать специализированную организацию согласно ст. 40 Закона; - индивидуальное право получать методологическое сопровождение от органа исполнительной власти субъекта по регулированию контрактной системы в сфере закупок; - равноценное полномочие привлекать эксперта, экспертную организацию с целью подготовки экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом (см. ст. 3 Закона №44-ФЗ); - публичное отражение действий заказчика в ФКС в реестре контрактов, которые заключены заказчиками согласно п. 6 ч. 3 ст. 4 и ст. 103 Закона №44-ФЗ; - публичное информирование об отчетах заказчиков в порядке п. 13 ч. 3 ст. 4 Закона №44-ФЗ; - публичное информирование о размещаемых заказчиками согласно ч. 5 ст. 22 Закона №44-ФЗ запросах цен товаров, работ, услуг (см. п. 16 ч. 3 ст. 4 Закона №44-ФЗ); - общая обязанность соблюдения установленных принципов контрактной системы в сфере закупок, включая открытость, прозрачность информации о ФКС, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчиков, стимулирование инноваций, единство контрактной системы в сфере закупок, ответственность за результативность и эффективность осуществления закупок (см. ст. 6-12 Закона №44-ФЗ); - общий запрет совершения любых действий, которые противоречат требованиям Закона №44-ФЗ и приводят к ограничению конкуренции в виде необоснованного ограничения числа участников закупок (см. ч. 2 ст. 8 Закона №44-ФЗ); - индивидуальная обязанность заказчика соблюдения целей осуществления закупок в соответствии с требованиями ст. 13 Закона №44-ФЗ; - индивидуальная обязанность заказчика применения национального режима в порядке ст. 14 Закона №44-ФЗ; - индивидуальные полномочия специальной категории заказчика, установленные в ч. 5 ст. 15 Закона №44-ФЗ для юридического лица, реализующего инвестиционный строительный проект и участвующего в ФКС за счет бюджетных инвестиционных средств; - индивидуальные обязанности заказчика соблюдать требования формирования плана, плана-графика закупок, обоснования закупок, нормирования в сфере закупок (см. ст. 17-19, 21 Закона №44-ФЗ), - публичные обязанности заказчика соблюдать требования о распространении сведений в отношении планов закупок, обязательного общественного обсуждения закупок, соответствия распространяемой информации планам-графикам (см. ст. 17, 20, 21 Закона №44-ФЗ) - индивидуальные обязанности заказчика исполнять предписания, указания и пр. органов контроля, использовать установленные методы определения и обоснования цены контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (см. ст. 18); - индивидуальные обязанности заказчика применять установленные методы определения и обоснования цены контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), а также определенные в Законе конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (см. ст. 22, 24); - взаимообусловленное полномочие реализации механизма обеспечения согласно ст. 44 Закона №44-ФЗ заявок при проведении конкурсов и аукционов (заказчик устанавливает требования, участник закупки их реализует); и т.д. В свою очередь, объем правового положения участника закупки (в рассматриваемой сфере – банка) не так велик, как у заказчика, но среди них также отличаются индивидуальные, двусторонние (равноценные или взаимообусловленные с заказчиками) и общие полномочия, а также обязательные публичные критерии его деятельности, например: 1) взаимообусловленное полномочие заключения государственного контракта, муниципального контракта государственным или муниципальным для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд; 2) равноценное полномочие привлекать эксперта, экспертную организацию с целью подготовки экспертных заключений по поставленным вопросам в случаях, предусмотренных Законом; 3) публичное право заинтересованных лиц на информацию о недобросовестных действиях участника закупки в ФКС в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) согласно п. 7 ч. 3 ст. 4 Закона №44-ФЗ; 4) общая обязанность соблюдения принципов контрактной системы в сфере закупок, включая открытость, прозрачность информации о ФКС, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчиков, стимулирование инноваций, единство контрактной системы в сфере закупок, ответственность за результативность и эффективность осуществления закупок; 5) общие положения в отношении статуса участника закупки, обозначенные в п. 4 ст. 3 Закона №44-ФЗ (любое юридическое лицо любое физическое лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя); 6) взаимообусловленное полномочие реализации механизма обеспечения согласно ст. 44 Закона №44-ФЗ заявок при проведении конкурсов и аукционов (заказчик устанавливает требования, участник закупки их реализует); 7) индивидуальное право участника закупки выбора способа обеспечения заявки на участие в конкурсе (закрытом аукционе) в порядке ст. 44 Закона №44-ФЗ; 8) равноценный запрет согласно ст. 46 Закона №44-ФЗ на проведение переговоров с заказчиком в отношении заявки, окончательного предложения, поданных участником; и т.д. Таким образом, можно говорить, что в Законе различаются процедурные требования и нормы статуса заказчика и его контрагента: индивидуальные, двусторонние (равноценные или взаимообусловленные) и общие, а также обязательные публичные критерии правового положения. При этом следует обратить внимание на гораздо меньший объем прав участника закупки относительно прав заказчика. Значит, шестая особенность процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов согласно Закону №44-ФЗ заключается в общих и специальных процедурных требованиях к заказчику (субъекту или муниципалитету) и его контрагенту (кредитной организации) с гораздо меньшим объемом прав участника закупки относительно прав заказчика. При изучении процедур бюджетного кредитования регионов и муниципалитетов следует отметить, что действующая система бюджетного кредитования, как и остальные конструкции БК РФ, содержит множество норм федерального законодательства и подзаконных актов. Основы правового регулирования этой системы составляют ст. 93.2-93.6 БК РФ и нормы ежегодного бюджета, отраженные в специальном законе . Положения ст. 93.2-93.6 БК РФ регламентируют организационно-правовые конструкции: - бюджетного кредита, предоставляемого Российской Федерацией субъекту, муниципальному образованию согласно договору, заключенному по правилам ГК РФ, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в ежегодном бюджете, с учетом положений БК РФ и другими нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения; - порядка предоставления бюджетного кредита региональным (муниципальным) бюджетам; - условий исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией; - бюджетного кредита, предоставляемого за счет средств целевого иностранного кредита (заимствования) согласно программе государственных внешних заимствований России, в которой отражены условия: 1) цели предоставления такого кредита; 2) суммы кредита; 3) срока кредитования; 4) конечного получателя бюджетного кредита. - бюджетного кредита для пополнения остатка средств в региональном (местном) бюджете. Таким образом, в БК РФ обозначены три основные категории бюджетного кредита (обычного, иностранного и на пополнение остатка средств). Значит, можно говорить, что система бюджетного кредитования определяется нормами, которые регламентируют выдачу, использование и возврат трех видов кредитов: 1) бюджетного кредита, предоставляемого согласно договору, заключенному по правилам ГК РФ; 2) бюджетного кредита, предоставляемого за счет средств целевого иностранного кредита (заимствования); 3) бюджетного кредита для пополнения остатка средств в региональном (местном) бюджете. С учетом вышеизложенного, классификация трех основных категорий бюджетного кредита согласно положениям ст. 93.2-93.6 БК РФ следует отметить первой особенностью процедур бюджетного кредитования регионов и муниципалитетов. В отношении абсолютных значений предоставляемых бюджетных кредитов, следует отметить, что их основная часть приводится в ежегодном законе о федеральном бюджете. Так согласно в ст. 11 Федерального закона от 01.12.2014 N 384-ФЗ установлено: - общее правило предоставления в 2015 году из федерального бюджета бюджетного кредита региональному бюджету в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на эти цели, в сумме до 310 000 000,0 тыс. руб. на срок до 3 лет в целях: 1) частичного покрытия дефицита регионального бюджета; 2) покрытия временного кассового разрыва, возникающего при исполнении регионального бюджета; 3) осуществления мероприятий, которые связаны с ликвидацией последствий техногенных аварий и стихийных бедствий; - общее правило предоставления в 2015 году из федерального бюджета бюджетного кредита региональному бюджету сверх установленного объема бюджетных ассигнований в пределах поступления от возврата бюджетного кредита, предоставленного региональному бюджету в целях частичного покрытия дефицита регионального бюджета; - общий порядок платы за пользование бюджетным кредитом: 1) при частичном покрытии дефицита регионального бюджета, покрытии временного кассового разрыва, - в размере 0,1% годовых; 2) при осуществлении мероприятий, которые связаны с ликвидацией последствий техногенных аварий и стихийных бедствий, - по ставке 0%. - общее правило предоставления в 2015 году бюджетного кредита региональному бюджету за счет средств целевого иностранного кредита (заимствования) в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных по источникам финансирования дефицита федерального бюджета, в сумме до 4 920 000,0 тыс. руб.; - общий порядок платы за пользование бюджетным кредитом на пополнение остатков средств на счетах регионального (местного) бюджета в размере 0,1%. То есть, вторая особенность процедур бюджетного кредитования регионов и муниципалитетов определяется требованиями ежегодного специального закона о федеральном бюджете, которые помимо абсолютных значений системы бюджетного кредитования регламентируют цели такого кредитования. Однако в указанном документе отражаются только кредиты для регионального бюджета, и имеется только одно упоминание о местном бюджете, которое касается общего порядка платы за пользование бюджетным кредитом на пополнение остатков средств на счетах регионального (местного) бюджета - 0,1%. Таким образом, абсолютные значения предоставляемых бюджетных кредитов для местного бюджета должны определяться в ежегодном законе о региональном бюджете. Например, в ст. 36-37 Закона от 28.11.2014 N 158/2014-ОЗ регламентировано: - бюджетный кредит из бюджета Московской области (далее – МО) предоставляются местному бюджету в пределах общего объема бюджетных ассигнований, которые предусмотрены по источникам финансирования дефицита бюджета МО: 1) на 2015 год в сумме 1000000 тыс. руб.; 2) на 2016 год в сумме 1000000 тыс. руб.; 3) на 2017 год в сумме 1000000 тыс. руб. - центральный исполнительный орган государственной власти МО, который осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в финансово-бюджетной, кредитно-налоговой сферах, вправе в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предоставлять бюджетный кредит на покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении местного бюджета, в сумме не более установленной ст. 36 Закона, с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом в размере одной второй ставки рефинансирования ЦБ РФ, которая действует на день заключения договора о предоставлении бюджетного кредита; - бюджетный кредит местному бюджету МО предоставляется на покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета, связанного с предупреждением ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидацией их последствий. - бюджетный кредит местному бюджету МО предоставляется на возвратно-возмездной основах, в размере и на срок, которые определяются распоряжением центрального исполнительного органа госвласти МО, осуществляющего исполнительно-распорядительную деятельность в финансово-бюджетной, кредитно-налоговой сферах; - бюджетный кредит местному бюджету МО предоставляется на срок в пределах финансового года; - бюджетный кредит местному бюджету МО предоставляется муниципалитетам, не имеющим просроченной задолженности по денежным обязательствам перед региональным бюджетом МО; - бюджетный кредит местному бюджету МО предоставляется без обеспечения исполнения муниципальным образованием МО своего обязательства по возврату такого кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующими договорами; - бюджетный кредит местному бюджету МО предоставляется, используется и возвращается в порядке, который установлен Правительством МО. С учетом вышеизложенного, можно резюмировать, что условия предоставления бюджетного кредита муниципалитету реализуют требования ч. 2 ст. 93.2 БК РФ: 1) о возмездности и возвратности предоставления кредита; 2) об установлении при утверждении бюджета цели, на которые он может быть предоставлен, а также условий и порядка предоставления кредита, 3) о сроке в пределах финансового года; 4) об ограничениях по получателю бюджетного кредита. Значит, третьей особенностью процедур бюджетного кредитования регионов и муниципалитетов важно отметить обязательное соответствие условий регионального закона о предоставлении бюджетного кредита муниципалитету правилам ст. 93.2-93.6 БК РФ. 2.2. Правовые проблемы банковского кредитования субъектов РФ и муниципальных образований Обозначенные ранее сведения и выводы позволяют сформулировать некоторые правовые проблемы банковского кредитования регионов и муниципалитетов. В частности, важно обратить внимание на установление банковскими нормативами высокого уровня ликвидности в отношении коммерческих кредитов регионам и муниципалитетам. В этой связи в п. 3.4 и в Приложении 1 (о перечне расшифровок кодов расчета обязательных нормативов) Инструкции ЦБ РФ предписано относить к ликвидному активу (Лат) виды однородных ссуд, которые согласно Положению ЦБ РФ N254-П и Положению ЦБ РФ N283-П относятся к I и II категориям качества и считаются вложениями в не обремененные обязательствами долговые обязательства субъектов и органов местного самоуправления. При этом ликвидный актив включается в расчет нормативов Н2 и Н3 с вычетом расчетного резерва на возможную потерю по указанному активу в порядке требований Положения ЦБ РФ N254-П и Положения ЦБ РФ N283-П. То есть, банковская квалификация коммерческих кредитов для регионов и муниципалитетов в качестве ликвидного актива, позволяющего снизить соответствующий банковский риск, означает высокую заинтересованность кредитных организаций в заключение и реализации кредитных контрактов с регионами и муниципалитетами. Между тем, в п. 1.2. проводимого исследования была обозначена актуальная особенность правового регулирования кредитования региональных и местных администраций в активизации федеральной властью мер замещения коммерческих кредитов с высокой процентной ставкой на более дешевые заимствования, в частности бюджетные кредиты. Таким образом, первой правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований представляется конкуренция правовых механизмов банковской и бюджетной сфер за практическую реализацию требований коммерческого и бюджетного кредитования. По данному поводу также целесообразно указать на проблемы регулирования межбюджетных отношений региона и его территориальных муниципалитетов. Эффективное формирование межбюджетного взаимодействия регионального уровня должно учитывать особенности вертикальной сбалансированности, при которых доля расходных обязательств местного бюджета в общем объеме расходных обязательств консолидированного регионального бюджета должна в идеале соответствовать доле доходов местного бюджета после распределения трансфертов консолидированного регионального бюджета . То есть, вертикальная сбалансированность системы финансирования местного бюджета в рамках формирования межбюджетных региональных отношений достигается равенством двух категорий: 1) суммы выплат регионального бюджета: • отчислений по единым нормативам, которые закреплены законом субъекта; • дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; • отчислений от НДФЛ по дополнительному нормативу; • отчислений от акцизов на ГСМ по дифференцированному нормативу; • дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов; • субсидий, иных бюджетных трансфертов (заимствований); 2) разницы основных элементов муниципального бюджета: • обязательств по собственным полномочиям (в части реализации вопросов местного значения); • прогноза доходов по местным и закрепленным налоговым и неналоговым доходам согласно ст. 61-62 БК РФ. Значит, вторая правовая проблема банковского кредитования субъектов и муниципальных образований заключается в достижении баланса при формировании и реализации финансовых механизмов межбюджетных отношений в регионе. Вместе с этим, направление муниципалитету финансовых средств дотациями и закреплением нормативов налогового отчисления направлено на увеличение объема дохода местного бюджета, который орган местного самоуправления может направлять на финансовое обеспечение муниципальных расходов в рамках собственных приоритетов. В свою очередь, предоставление муниципальному образованию финансовых средств субсидиями позволяет субъекту влиять в значительной степени на муниципальную бюджетную политику согласно приоритетам, установленным в регионе. Рисунок 3. Обеспечение вертикальной сбалансированности системы финансирования местного бюджета То есть, выбор соотношения объема средств, передаваемых местному бюджету нормативами налоговых отчислений и дотаций с одной стороны, и объема субсидирования с другой, обусловлен выбором одной двух альтернатив: - предоставление большей самостоятельности органу местного самоуправления; - следование приоритету региональной политики и усиление контроля над расходной частью местного бюджета. В этой связи лучшая практика в области межбюджетных отношений предполагает преобладание нецелевой финансовой помощи в структуре межбюджетных трансфертов, то есть, средства, передаваемые нормативами налоговых отчислений, дотаций и дополнительного норматива по НДФЛ должны превышать субсидированные средства и другие межбюджетные трансферты. То есть, реализация приоритета нецелевой финансовой помощи в структуре межбюджетных трансфертов с предоставлением большей финансовой самостоятельности органу местного самоуправления представляется третьей правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований. При выявлении несбалансированности местного бюджета в период финансового года субъект может минимизировать проблему посредством роста объема межбюджетного трансферта либо предоставлением муниципалитету бюджетного кредита. Первый способ определяет безвозмездные безвозвратные перечисления, второй - возмездные и возвратные. При этом принятие решения субъектом обусловлено критериями: - временного или постоянного характера бюджетной проблемы в муниципалитете; - фактических причин возникновения бюджетного дисбаланса. В случае временного дисбаланса целесообразно применением бюджетного кредита, при постоянной проблеме бюджетной несбалансированности в муниципалитете необходимо: снова решать вопрос относительного общего объема средств, передаваемого местному бюджету, либо решить вопрос о неэффективном осуществлении муниципальных полномочий. Если же причина несбалансированности местного бюджета обусловлена внешними факторами изменения экономической ситуации, незапланированных действий федерального (регионального) органа власти, то устранение такого дисбаланса возможно предоставлением нецелевого трансферта (дотаций для обеспечения сбалансированности бюджета). Если дисбаланс образовался в силу неверных действий местного органа власти, то дальнейшее представление трансферта будет сохранять подобную политику, в то время как обязательства по возврату бюджетного кредита будет требовать разработки новых путей роста эффективности расходов и налоговой базы. С учетом вышеизложенного, четвертая правовая проблема банковского кредитования субъектов и муниципальных образований определяется расчетом выбора между предоставлением муниципалитету финансовой помощи безвозмездно и бюджетным кредитованием. С учетом вышеуказанной проблемы следует обозначить регламентированные в ст. 136 БК РФ условия представления межбюджетного трансферта из регионального бюджета, недостаточность которого предполагает использование бюджетного кредитования. Основные условия направления межбюджетного трансферта согласно ст. 136 БК РФ включают контроль исполнения бюджетных муниципальных полномочий с учетом доли дотаций в собственном доходе по трем группам муниципалитетов. 1) Группу 1 составляют муниципалитеты, доля бюджетных дотаций которых (налогового дохода по дополнительному нормативу отчислений) в течение 2-х из 3-х последних отчетных финансовых лет превысила 5% от собственного дохода в местном бюджете; Ограничения для этой группы определяют сумму расходов на фонд оплаты труда: - депутатов и других выборных должностных лиц в местном самоуправлении с полномочиями на постоянной основе; - муниципальных служащих; - содержания органа местного самоуправления. Указанная сумма расходов согласно п. 2 ст. 136 БК РФ не может быть выше норматива, установленного высшим исполнительным органом субъекта, начиная с очередного финансового года. 2) В группу 2 включены муниципалитеты, доля бюджетных дотаций которых (налогового дохода по дополнительному нормативу отчислений) в течение 2-х из 3-х последних отчетных финансовых лет превысила 20% от собственного дохода в местном бюджете; Ограничения для этой группы согласно п. 3 ст. 136 БК РФ определяют сумму расходов на фонд оплаты труда для 1 группы, а также дополнительные ограничения в части установления и исполнения расходных обязательств, которые не связаны с решением местных вопросов, которые отнесены Конституцией, федеральным законом, законом субъекта к полномочию соответствующего органа местного самоуправления. 3) Группа 3 составляется муниципальными образованиями, доля бюджетных дотаций которых (налогового дохода по дополнительному нормативу отчислений) в течение 2-х из 3-х последних отчетных финансовых лет превысила 50% от собственного дохода в местном бюджете, а также муниципалитетами, в которых нет годовой отчетности исполнения местного бюджета за 1 год и более из 3 последних отчетных финансовых лет. Ограничения для этой группы согласно п. 4 ст. 136 БК РФ определяют запреты 1 и 2 групп, включая перечень 4 категорий дополнительных мер: - подписания и выполнения соглашения с региональным финансовым органом о мерах повышения эффективности бюджетного расходования и увеличения поступлений налогового и неналогового доходов в местном бюджете; - представления местной администрацией в высший орган региональной исполнительный власти материалов и документов, которые необходимы для проверки и подготовки заключения о соответствии проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период требованиям БК РФ; - проведения не реже 1 раза в 2 года контроля годового отчета исполнения местного бюджета контрольно-счетным органом субъекта России, органом финансового государственного контроля; - иных мер, установленных федеральным законом. Таким образом, пятой правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований представляется формирование прагматичной системы регионального контроля над исполнением условий представления межбюджетного трансферта из регионального бюджета. При изучении вопросов правоприменения в сфере кредитования территориальных образований важно указать роль судебной практики. Например, еще в 1997 году Президиум ВАС РФ разъяснил фактор злоупотребления правом при установлении в кредитном договоре необоснованно завышенного процента за просрочку платежа, если потеря банка полностью покрывается по ставке обычного процента . Это решение в дальнейшем послужило поводом к изменению в 2012 году ст. 10 ГК РФ, которая в настоящее время определяет запрет осуществления гражданских прав исключительно с намерениями: - причинения вреда другому лицу; - действий с противоправной целью в обход закона; - иного заведомо недобросовестного осуществления гражданских прав (злоупотребления правом); - ограничения конкуренции; - злоупотребления доминирующим положением на рынке. Указанные изначально в судебной практике категории общего гражданско-правового запрета на злоупотребление правом проецируются на возможность ограничения органами власти конкуренции со стороны коммерческих банков в части кредитования регионов (муниципалитетов). Этот тезис подтверждается содержанием судебных решений и соответствующих кредитных договоров Сердобского муниципалитета Пензенской области. В положениях договоров бюджетного кредитования, когда Сердобский муниципалитет выступал кредитором для МУП «Агентство» Сердобского района не было ограничений в сумме выплаты процентов за пользование кредитом (пределов выплаты плановых процентов). По данному поводу в постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2013 по делу NА49-5773/2013 приняты требования Сердобского муниципалитета к МУП "Агентство" Сердобского района о взыскании 13482031 руб. 71 коп., которые включают: - 122 250 руб. 16 коп. - проценты за пользование бюджетным кредитом по договору N1 от 20 апреля 2007 года (плановые проценты); - 16 285 руб. 50 коп. - проценты за пользование бюджетным кредитом по договору N1 от 08 июня 2005 года (плановые проценты); и прочие выплаты. В другом, в надзорном постановлении ФАС Поволжского округа от 03.03.2014 по делу N А49-5280/2013 признаны правомерными требования Сердобского муниципалитета к МУП "Агентство" о взыскании 14567034,69 руб., включая: - 8 658 126,36 руб. основной долг по возврату заемных средств, полученных по договорам предоставления бюджетного кредита от 04.07.2005 N2, от 01.08.2005 N3, от 09.08.2005 N4, от 27.10.2005 N7, от 09.03.2006 N1; - 180 530,81 руб. - проценты за пользование кредитом по указным договорам (плановые проценты); и прочие выплаты. В свою очередь, содержание судебного решения по кредитному договору Банка «Северный морской путь» в части коммерческого кредитования Сердобского муниципалитета Пензенской области отличалось от вышеизложенных документов условием п. 2.4 кредитного договора, в котором обозначен предел выплаты плановых процентов: «За пользование кредитом заёмщик (Сердобский муниципалитет) обязался уплатить кредитору проценты по ставке 10,3% годовых, но не более 824000 руб. 00 коп. (пункт 2.4)» . И хотя банк требовал выплаты плановых процентов, только исходя из общепринятой ставки годовых, апелляционная инстанция поддержала решение Арбитражного суда Пензенской области от 22 апреля 2015 года в части отказа во взыскании процентов с Сердобского муниципалитета в полном объеме, ограничившись выплатой установленного предела в 824000 руб. 00 коп. То есть, выступая кредитором, муниципалитет пользуется традиционными нормами по выплате плановых процентов, а в случае получения коммерческого займа у банка дополнительно может включать в кредитной договор императивные ограничения по таким выплатам, что указывает на проблему возможного злоупотребления правом со стороны органов власти (муниципалитетов), которое пользуется молчаливой судебной поддержкой. Значит, следующая правовая проблема банковского кредитования субъектов и муниципальных образований заключается в определении судебной практикой проблем и некоторых путей их решения. В частности, в конце 20 и начале 21 века имеет место проблема злоупотребления правом со стороны органов власти, которые могут препятствовать развитию коммерческого кредитования и создавать некорректный судебный прецедент. Вместе с этим, в информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.09.2011 N147 отражен важный принцип банковского кредитования, которое по определению не может регулироваться публичным договором, включая случай участия банка в программе государственной поддержки сельскохозяйственного производства, которая предусматривает субсидирование процентной ставки банка по кредиту за счет регионального бюджета. По данному поводу суд кассационной инстанции отметил, что из нормативного акта, регулирующего реализацию программы кредитной поддержки, не следует обязанность банка заключения кредитного договора. Более того, выдача кредита банком – участником программы осуществляется за счет банковских средств лишь после подписания кредитного договора, основание, для заключения которого регламентировано законом и внутренними требованиями банка. То есть, подтверждение высшей судебной инстанцией непубличного характера банковского кредитования региона (муниципалитета) требует заключения дополнительных соглашений с банком в случае определения льготного кредитования в рамках государственных (муниципальных) программ, что представляется седьмой правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований. Вывод по 2 главе Во 2 главе представлены актуальные проблемы правоприменения кредитования субъектов и муниципальных образований. Вначале обозначены особенности процедур кредитования регионов и муниципалитетов: • первой особенностью процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов следует указать бюджетные различия (п. 6 и 7 ст. 103 БК РФ) регионального и муниципального заимствования, включающего элемент коммерческого кредитования; • вторая особенность процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов согласно ст. 104 БК РФ заключается в существенных ограничениях заимствования иностранной валюты и в наличии двух преференций внешнего заимствования автономным округом; • правила регламентации предельного объема заимствования регионом и муниципалитетом в порядке ст. 106 и 107 БК РФ следует отметить третьей особенностью процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов; • четвертая особенность согласно ст. 108.2 и 110.1 БК РФ представляется в обязательном планировании соответствующих внешних и внутренних заимствований в программах-приложениях к региональному закону (муниципальному решению) о ежегодном бюджете; • пятой особенностью процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов следует указать обратную связь правовых механизмов двух взаимодействующих сфер (программы заимствования в бюджетной сфере и плана закупок в сфере ФКС), которые в идеале должны соответствовать по критериям регионального (муниципального) коммерческого кредитования; • шестая особенность процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов согласно Закону №44-ФЗ заключается в общих и специальных процедурных требованиях к заказчику (субъекту или муниципалитету) и его контрагенту (кредитной организации) с гораздо меньшим объемом прав участника закупки относительно прав заказчика; • классификация трех основных категорий бюджетного кредита согласно положений ст. 93.2-93.6 БК РФ следует отметить первой особенностью процедур бюджетного кредитования регионов и муниципалитетов (бюджетного кредита, предоставляемого согласно договору, заключенному по правилам ГК РФ; бюджетного кредита за счет средств целевого иностранного кредита (заимствования); бюджетного кредита для пополнения остатка средств в региональном (местном) бюджете); • вторая особенность процедур бюджетного кредитования регионов и муниципалитетов определяется требованиями ежегодного специального закона о федеральном бюджете, которые помимо абсолютных значений системы бюджетного кредитования регламентируют цели такого кредитования. В последующей работе представлены правовые проблемы банковского кредитования субъектов и муниципальных образований, что привело к следующим умозаключениям: • первой правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований представляется конкуренция правовых механизмов банковской и бюджетной сфер за практическую реализацию требований коммерческого и бюджетного кредитования; • вторая правовая проблема банковского кредитования субъектов и муниципальных образований заключается в достижении баланса при формировании и реализации финансовых механизмов межбюджетных отношений в регионе; • реализация приоритета нецелевой финансовой помощи в структуре межбюджетных трансфертов с предоставлением большей финансовой самостоятельности органу местного самоуправления представляется третьей правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований; • четвертая правовая проблема определяется расчетом выбора между предоставлением муниципалитету финансовой помощи безвозмездно и бюджетным кредитованием; • пятой правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований представляется формирование прагматичной системы регионального контроля над исполнением условий представления межбюджетного трансферта из регионального бюджета; • следующая правовая проблема банковского кредитования субъектов и муниципальных образований заключается в определении судебной практикой проблем и некоторых путей их решения. В частности, в конце 20 и начале 21 века имеет место проблема злоупотребления правом со стороны органов власти, которые могут препятствовать развитию коммерческого кредитования и создавать некорректный судебный прецедент; • подтверждение высшей судебной инстанцией непубличного характера банковского кредитования региона (муниципалитета) требует заключения дополнительных соглашений с банком в случае определения льготного кредитования в рамках государственных (муниципальных) программ, что представляется седьмой правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований. ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ В СФЕРЕ КРЕДИТОВАНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 3.1. Предложения для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов Приведенные ранее сведения и аргументированные выводы позволяют обозначить некоторые перспективы развития правового регулирования и правоприменения в сфере кредитования субъектов России и муниципальных образований. По данному поводу орган местного самоуправления должен содействовать приоритетному развитию местных кредитных организаций, отбирая из числа территориальных банков уполномоченную организацию посредством организации открытого конкурса: - на кассовое исполнение местного бюджета; - на кассовое обслуживание органа местного самоуправления; - на размещение свободного остатка бюджетных средств в рамках реализации муниципальных облигаций с обязательным зачислением дохода по ним в местный бюджет; - на размещение муниципальных облигаций и муниципальных денежно-вещевых лотерей . Вместе с этим местным органам власти для наиболее эффективного взаимодействия целесообразно: 1) выдавать через уполномоченный банк установленные местным бюджетом ссуды юридическим (физическим) лицам при условии обеспечения финансирования расходной части местного бюджета; 2) получать в уполномоченном банке краткосрочный и долгосрочный кредит на условиях, которые согласованы с представительным органом муниципалитета. То есть, первое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов обусловлено конкурсным выбором уполномоченной кредитной организации, которая обладает достаточным рейтингом и позволяет на взаимовыгодных условиях использовать инструменты коммерческого кредитования. Наряду с этим, современные рыночные условия требуют разработки и внедрения новых схем взаимодействия органов власти с банками с повышением активности участия в получении любого вида финансовой помощи вышестоящего бюджета. В этой связи целесообразно увеличение эффективности использования бюджетных средств в процессе их освоения, поскольку за финансовый год на казначейском счете муниципалитета может накапливаться значительный объем бюджетных остатков (свободный остаток), который не может эффективно использоваться в силу ограничений действующего бюджетного законодательства. Расширение полномочий на применение свободных бюджетных ресурсов может существенно стабилизировать ликвидность уполномоченной кредитной организации, что позволит снизить уровень проблем ограниченной возможности доступа субъектов реального сектора экономики к кредитным ресурсам. Значит, вторым предложением корректировки действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов представляется расширение муниципальных полномочий на использование свободного остатка бюджетных средств. Рост роли местного самоуправления в социально-экономическом развитии и модернизации экономики в условиях кризиса потребовал в наиболее полной мере и максимально эффективно использовать финансовые ресурсы местных органов самоуправления . В то же время, несмотря на положительную динамику и очевидные положительные результаты реформирования бюджетного процесса на местном уровне, анализ планирования расходов местных бюджетов за последние годы выявил ряд недостатков. На уровне местных органов власти, особенно сейчас, должна проводиться активная работа, направленная на преобразование финансовых отношений между органами власти и коммерческими банками, с выделением и внедрением в бюджетный процесс расходов, ориентированных на результат, целью которых является повышение эффективности бюджетных расходов. Стало очевидным, что одним из условий достижения поставленных целей является не только изменение концепции бюджетного финансирования, но и изменение управления. Бюджетирование ориентированное на результат является частью общей модели результативного управления. Администраторы бюджетных средств при этом несут персональную ответственность за достижение показателей, под которые данные средства выделены. Актуальность внедрения результативного бюджетирования на уровне муниципальных образований объясняется наличием вполне определенных условий. Традиционные методы повышения эффективности бюджетных расходов, таких как открытые конкурсы, усиление и одновременное удержание прежних позиций в части достигнутого уровня оказания услуг, должны сочетаться с новыми современными методами управления, например. Для реализации этого тезиса требуется разработка адекватной правовой базы, например, внедрение механизмов оперативного заимствования (коммерческого кредита), средств повышения ликвидности регионального (муниципального) бюджета, механизмов личной ответственности уполномоченных лиц за бюджетные нарушения и пр. Таким образом, объективное требование модернизации системы правового регулирования механизмов бюджетного финансирования и управления следует указать третьим предложением изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов. При формировании и реализации бюджетной стратегии, ориентированной на взаимодействие с коммерческим банком, муниципалитету следует решить основные задачи: - превращения муниципального бюджета в прагматичный механизм экономического регулирования; - обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджета при возможности выхода муниципалитета на самодостаточный уровень, что обеспечит более тесное взаимодействие с коммерческим банком, особенно в рамках размещения остатка свободных средств на счетах с целью дальнейшего финансирования приоритетных социально-экономических программ; - соблюдения расходных обязательств, которое требует внедрения четкого правового механизма оценки финансового потенциала для реализации новых обязательств, определения их объема и состава, оценки прогноза и анализа альтернативных решений; - проведения регулярного анализа эффективности бюджетных расходов, для чего необходимо внедрение правовых инструментов статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, а также регулярных специализированных статистических мониторингов; - перехода на современные принципы осуществления взаимовыгодных отношений с точки зрения участия кредитной организации в решении социально-экономических задач на взаимовыгодной основе (по данному поводу в бюджетную сферу целесообразно включить правовые механизмы государственно-частного партнерства); - применения механизмов эффективного взаимодействия муниципалитетов и коммерческих банков с целью стимулирования региона (муниципалитета) на повышение качества исполняемых услуг (функций), расширения полномочий главных распорядителей бюджетных средств по установлению форм финансового обеспечения разных услуг; и т.д. С учетом вышеизложенного четвертое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов заключается в формировании и реализации региональной (муниципальной) бюджетной стратегии, ориентированной на взаимодействие с уполномоченным и другими коммерческими банками. В предыдущем разделе аргументирована правовая проблема в конкуренции правовых механизмов банковской и бюджетной сфер за практическую реализацию требований коммерческого и бюджетного кредитования. В этой связи стоит акцентировать внимание на том что для развития российской экономики важны оба элемента конкуренции коммерческого и бюджетного кредитования. Поэтому представляется целесообразным разработка системы поддержания их баланса применением комплекса финансовых и бюджетных механизмов, позволяющих регионам и муниципалитетам осуществлять конкурентный выбор независимо от политических приоритетов исполнительной власти России. Например, предпочтительным в этой сфере можно считать льготное коммерческое кредитование инвестиционных и инновационных проектов в рамках внебюджетного финансирования. В то же время имеет смысл затронуть вопрос создания шаблонов контрактов и систематизации закупок в части кредита регионам (муниципалитетам), поскольку в п. 1.2. отмечалось, что недостаток в Законе №44-ФЗ специальных норм в отношении коммерческого кредитования публичных территориальных образований способствует возникновению разнообразных категорий государственных контрактов. Так, в 2015 году на Официальном сайте госзакупок Российской Федерации в сети Интернет было размещено 58 контрактов, которые включали несколько категорий лотов – контрактов в сфере коммерческого кредитования муниципалитетов: - контракт на оказание финансовых, посреднических услуг в виде предоставления кредита; - контракт на оказание услуг по финансовому посредничеству для муниципальных нужд в целях покрытия дефицита и погашения муниципальных долговых обязательств путем предоставления кредита; - контракт на оказание услуг по предоставлению кредитной линии с целью финансирования дефицита бюджета; - контракт на оказание услуг по финансовому посредничеству для муниципальных нужд в целях финансирования дефицита бюджета путем предоставления кредита; и т.д. В этой связи положение Закона №44-ФЗ регламентируют следующие правила: - согласно п. 4 ст. 48 Закона №44-ФЗ Правительством РФ устанавливаются требования относительно содержания, состава, порядка разработки типовой конкурсной документации, которая обязательна для применения заказчиком; - в соответствии с п. 6-9 ст. ст. 112 Закона №44-ФЗ до утверждения документов о типовых контрактах, типовых условиях контрактов согласно ч. 11 ст. 34 Закона №44-ФЗ заказчик самостоятельно разрабатывает проект контракта; при отсутствия типового контракта (типовых условий контракта), который утвержден и размещен в единой информационной системе и обеспечивает осуществление закупок конкретной (кредитной) услуги, могут быть разработаны региональные документы о типовом контракте (типовых условиях контракта) для обеспечения нужд субъекта, которые должны размещаться в региональной информационной системе региональной сферы закупок согласно порядку разработки таких документов и утрачивают силу при утверждения и размещении в единой информационной системе федерального документа о типовом контракте (типовых условиях). При этом, библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов официального портала государственных закупок не содержит каких-либо рамочных условий, поскольку в соответствии с пп. 8 п. 3 ст. 4 и п. 3 ст. 114 Закона №44-ФЗ данная библиотека будет доступна лишь с 01.01.2017 года. Мониторинг в целом информационного ресурса портала госзакупок России и других специализированных сайтов показал, что в регионах согласно ч. 7 ст. 112 Закона N44-ФЗ не утверждались документы о соответствующих типовых контрактах, типовых условиях контрактов для обеспечения нужд субъектов. С учетом требований п. 5 Порядка разработки типовых контрактов об обязательном сложном согласовании проектов региональных документов, утверждающих типовой контракт, типовые условия контракта, с Минэкономразвития России, Минфином и ФАС России представляется логичным, что до 01.01.2017 нормы о соответствующих типовых кредитных контрактах, типовых условиях таких контрактов в сфере государственных (муниципальных) закупок применяться не будут. По данному поводу имеется судебный прецедент, из которого следует невозможность установления в некоторых случаях нарушений требований относительно конкурсной документации, если не урегулирована разработка типового контракта для обеспечения региональных нужд. В частности, постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.01.2015 по делу NА56-36250/2014 подтверждена правомерность постановления 13 арбитражного апелляционного суда от 08.10.2014 по делу NА56-36250/2014 о признании необоснованными выводов ФАС России о нарушении требований относительно конкурсной документации, поскольку на момент утверждения конкурсной документации на законодательном уровне не урегулированы условия типового контракта для обеспечения региональных нужд и способ их применения. Значит, целесообразность упрощения порядка принятия типовых контрактов в сфере обеспечения региональных нужд, включая коммерческое кредитование субъекта, и внедрения их на уровне регионов важно указать пятым предложением изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов. Наряду с вышеизложенным, следует отметить, что государственные (муниципальные) заимствования являются не только действенным инструментом формирования сбалансированного бюджета, но и активно используются субъектом (муниципалитетом) с целью привлечения дополнительных финансовых ресурсов в экономику региона (муниципалитета) для обеспечения собственного развития. С помощью средств, привлекаемых осуществлением заимствований, решается проблема недостатка финансовых ресурсов для обеспечения расходов бюджета. Государственные заимствования позволяют решать проблемы нехватки средств при решении текущих задач исполнения регионального (муниципального) бюджета и создают основу для перспективного развития, предоставляя возможности привлечения средств для достижения долгосрочных целей с учетом приоритетов инвестиционного развития . Таким образом, политика заимствований и управления государственным долгом создает основы для решения стратегических и тактических задач социально-экономического развития и выступает составной частью системы управления региональными (муниципальными) финансовыми ресурсами. Эффективность финансовой системы региона (муниципалитета) находится в прямой зависимости от эффективности системы управления долговыми обязательствами. Субъекты России обладают правом привлечения государственных заимствований при возникновении дефицита собственного бюджета с целью обеспечения его сбалансированности. Для этой цели используются источники, определенные БК РФ как источники финансирования дефицита бюджета. Виды государственных заимствований определяются органами государственной власти субъекта самостоятельно в рамках предложенных БК РФ форм. Данный выбор обуславливается целями осуществления заимствования и возможностями регионального финансового рынка. Обязательства по привлеченным заимствованиям формируют государственный (муниципальный) долг. Первоначальным назначением государственных заимствований, привлекаемых в рамках дефицита бюджета, является обеспечение субъекта дополнительными финансовыми ресурсами для осуществления собственных расходов. Приоритеты политики заимствований определяются особенностями бюджетной политики в области расходов и инвестиционной политики субъекта (муниципалитета). Необходимость осуществления государственных заимствований определяется обеспеченностью бюджета доходами, объемом текущих расходов и потребностями бюджета в средствах на капитальные расходы. Однако, основной задачей привлечения заемных ресурсов является обеспечение экономического развития региона. Отсрочка в реализации инвестиционных проектов имеет отрицательные последствия для функционирования экономики субъекта. Негативный эффект проявляется в снижении уровня занятости и уровня доходов. Таким образом, субфедеральные заимствования являются действенным инструментом реализации инфраструктурных проектов и обладают стимулирующим воздействием на региональную экономику. То есть, шестое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов обусловлено необходимостью внедрения механизмов соответствия регионального (муниципального) кредитования запланированным показателям развития экономики. Долгосрочный характер заимствований на инвестиционные цели определяет необходимость создания долгосрочных программ заимствований с учетом приоритетов региональной (муниципальной) инвестиционной политики. Рефинансирование существующих долговых обязательств выступает в качестве одной из целей привлечения заимствований, однако осуществление государственных (муниципальных) заимствований с целью обеспечения операции рефинансирования рассматривается как проявление «худшей практики». Ограниченность расходов на капитальные нужды при относительно высоком размере государственного долга и объеме расходов на его обслуживание определяет необходимость поиска путей повышения эффективности политики заимствований и управления государственным долгом. Повышению эффективности долговой политики в части осуществления заимствований на инвестиционные цели способствует применение программно-целевого метода в рамках бюджетирования, ориентированного на результат. Применение указанного метода создает возможности для контроля расходования бюджетных средств и оценки эффективности заемной и инвестиционной деятельности субъекта (муниципалитета). Полноценная реализация программно-целевого метода возможна при условии внесения соответствующих изменений в бюджетное законодательство, в частности, изменения принципа общего (совокупного) покрытия расходов в части ограничения на увязку с определенными расходами бюджета. Создание адекватных условий реализации данного метода на законодательном уровне предоставляет широкие возможности для реализации механизма бюджетирования, ориентированного на результат, и способствует повышению эффективности долговой политики субъекта (муниципалитета) в части привлечения заимствований на инвестиционные цели преимущественно стратегического характера С учетом вышеизложенного седьмое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов заключается в успешной реализации программно-целевого метода посредством изменения принципа общего (совокупного) покрытия расходов в части ограничений на увязку с определенными расходами бюджета. Вместе с этим, следует отметить, что ресурсное обеспечение выполнения государственных функций производится, прежде всего, за счет доходов бюджета. Посредством бюджета реализуется механизм перераспределения, и вопрос результативности обуславливается эффективностью этого процесса. Однако следование целям устойчивого развития предполагает осуществление инвестиций, что в силу перераспределительного эффекта подразумевает применение заемных источников. В случае дефицитного финансирования расходов за счет заемных ресурсов возникает дополнительная нагрузка на бюджет, что делает актуальным вопрос об эффективности и результативности не только расходов, осуществляемых за счет заемных источников, но и расходов, обуславливаемых принятыми долговыми обязательствами. Оценка же эффективности и результативности невозможна без обеспечения связи затрачиваемых ресурсов и результатов деятельности, что в отношении заемных ресурсов реализуется посредством персонификации заимствований и областей использования заемных средств. Осуществление инвестиционных расходов посредством долгового финансирования в составе целевых программ в рамках программно-целевого бюджетирования создает условия соблюдения «золотого правила» государственных финансов, персонифицируя заимствования и области использования заемных средств, и раскрывает условия фактического формирования капитала в государственном секторе. Актуальность обеспечения целевого характера заимствований, наиболее полно реализующегося в рамках программно-целевого бюджетирования, диктуется сложившимися условиями: в российской действительности заемщики (государство и корпорации) предъявляют спрос на кредит, далеко не всегда имея четкую концепцию продуктивного освоения заемных средств с целью перспективного развития, тем более в долгосрочном плане. Целевой характер заимствования государства и корпоративной экономики соответственно способности к инновациям и продуктивному развитию остается за пределами долговой политики и формирования института заимствования . Последнее ограничивает возможности решения ценностных задач бюджетной политики, заключающихся в обеспечении государства финансовыми ресурсами при их расходовании для устойчивого развития в долгосрочной перспективе, создании оптимальной конфигурации текущих доходных и заемных источников, обеспечивающей разумное распределение налоговой и долговой нагрузки на экономику, и пополнении финансовых ресурсов государства в результате увеличения доходов и имущества налогоплательщиков и, собственно, государства . То есть, обеспечение оптимизации распределения ресурсов по направлениям расходов исходя из поставленных целей и достигнутых результатов и эффективности функционирования системы управления общественными финансами в целом подразумевает применение программно-целевых методов, в том числе и в рамках долгового управления. Это связано как с необходимостью удовлетворения потребностей в дополнительных финансовых ресурсах с ориентацией на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, так и обеспечением эффективности применения для этих целей долговых инструментов. Именно на использовании бюджетных ресурсов в рамках целевых программ расходов делается акцент при рассмотрении вопросов, касающихся программно-целевого бюджетирования, в теории и практике управления общественными финансами. Необходимость финансового обеспечения долгосрочных инвестиционных расходов предусматривает учет ресурсной составляющей политики расходов и обуславливает актуальность применения долговых инструментов. Таким образом, разработка и внедрение инструментов формирования спроса на кредит с четкой концепцией его продуктивного освоения в долгосрочном плане следует указать восьмым предложением изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов. Вместе с этим, следует обратить внимание на необходимость корректировки действующего законодательства в рассматриваемой сфере с точки зрения кредитных организаций, обязанных соблюдать нормативы ЦБ РФ. Так, согласно пп. 3.12.1. Положения №254-П банк обязан относить ссуду к 3 категории качества, если целью привлечения является погашение долговых обязательств (рефинансирование), и потом по возможности принимать дополнительное решение о реклассификации ссуды. Следовательно, при невозможности реклассификации ссуды в более высокую категорию, стоимость кредита региону (муниципалитету) для банка увеличивается, так как нужно создавать резерв. Это в конечном счете отражается на условиях коммерческого кредитования администраций, поскольку им вынуждены выдавать кредит под более высокую ставку, чем это возможно. К тому же, целесообразно урегулировать отдельные нормативы ЦБ РФ и норм ФКС. Согласно Закону №-44-ФЗ недопустимы переговоры до публикации итогов аукциона между заказчиком и исполнителем (банком). При этом банк согласно Положению №254-П обязан оценивать финансовое положение заемщика. Следовательно, если не размещена отчетность субъекта (региона, муниципалитета) в открытом доступе, банк не может оценить финансовое положение, и вынужден закладывать повышенный процент по кредиту при участии в конкурсе. Значит, следующим предложением корректировки действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов представляется необходимость закрепления в нормативах ЦБ РФ (в первую очередь, в Положении №254-П) правила отнесения коммерческих кредитов регионам (муниципалитетам) ко 2 категории качества, а также условие их соответствия требованиям Закона №44-ФЗ. 3.2. Рекомендации правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете Обобщая рекомендации правоприменения коммерческих кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете, целесообразно изначально указать на необходимость совершенствования системы ФКС. По данному поводу следует отметить, что развитие электронных форм торгов определения поставщиков (исполнителей кредитных услуг) в системе государственного (муниципального) заказа обусловлено потенциальными угрозами в сфере закупок. Систему общих потенциальных угроз в сфере закупок и обеспечения государственно-муниципальных потребностей следует относить, главным образом, к угрозам в сфере экономической, технологической, продовольственной, информационной и др. категорий безопасности, и в целом – к угрозам национальной безопасности России. Следует полагать, что наличие общих угроз правоприменения связано с несовершенством правовой базы и неэффективной работой институтов ФКС, включая слабый внешний контроль над содержанием и реализацией плана закупок и его мероприятий, а также отсутствие адекватных мер ответственности за нарушения Закона №44-ФЗ (см. рис. 4). Рисунок 4. - Система общих потенциальных угроз правоприменения в сфере закупок и обеспечения государственных и муниципальных потребностей Представляется логичным, что минимизация общих угроз правоприменения в сфере ФКС связана, главным образом, с формированием стройной прозрачной структуры закупок и обеспечения государственно-муниципальных потребностей, что должно отражаться в соответствующих стратегиях и доктринах. Однако, в морально устаревшей Стратегии экономической безопасности вообще не упоминаются механизмы и институты ФКС, коррупционные проявления, система государственных (муниципальных) закупок и т.д. А в многочисленных мероприятиях Национального плана противодействия коррупции ФКС упоминается только 1 раз в связи с перспективой наделения органов государственного (муниципального) финансового контроля правом вынесения предписаний о приостановке осуществления закупки до устранения выявленного нарушения нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Вместе с этим, Стратегия национальной безопасности отражает только 3 вида угроз, исходящих от ФКС: - угроза роста преступных посягательств, которые направлены против власти, общественной и экономической безопасности, а также связаны с коррупцией (п. 37); - угроза технологической безопасности и инновационного развития (п. 68); - угроза в сфере культуры, требующая формирования госзаказа на создание печатной и кинематографической продукции, радио- и телепрограмм, Интернет-ресурсов (п. 83). Таким образом, на федеральном уровне не принимается во внимание внушительный финансовый ресурс и множество нарушений в системе ФКС. Поэтому снижение уровня обозначенных общих потенциальных угроз в сфере закупок и обеспечения государственно-муниципальных потребностей целесообразно начинать от их оформления в соответствующих государственных доктринах и стратегиях безопасности. Значит, первой рекомендацией правоприменения коммерческих кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете представляется дополнение государственных программных документов элементами обеспечения надежности и безопасности процедур ФКС. В свою очередь, совокупность индивидуальных угроз в сфере ФКС сопровождается потенциальным ущербом для определенного публичного субъекта, который, безусловно, может сопровождаться снижением социально-экономического уровня его функционирования в виду нерачительного использования, установленного бюджета с формированием потенциальных угроз субъекта публичной сферы деятельности: - бюджетных нарушений; - имущественного ущерба; - снижения финансирования; - неисполнения задач и функций и пр. То есть, индивидуальные угрозы в системе ФКС обусловлены некомпетентностью и корыстной заинтересованностью ее субъектов и непосредственных сторон закупок и приводят к срыву его функционирования (см. рис. 5). Рисунок 5. - Система индивидуальных потенциальных угроз в сфере закупок и обеспечения государственных и муниципальных потребностей Следует полагать, что минимизация индивидуальных угроз в сфере ФКС обусловлена, в основном, профессионализмом и порядочностью работников субъекта публичной сферы деятельности, которые могут контролироваться с использованием активной позиции общества и применением прозрачных процедур сферы закупок. С учетом вышеизложенного, вторая рекомендация правоприменения коммерческих кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете включает: 1) регулирование постоянной и всеобщей доступности к информации о всех нюансах совершения закупок, не связанных с государственной тайной, включая контракты на оказание кредитных услуг; 2) регламентацию бесперебойной работы Интернет-функционалов электронных площадок ФКС, особенно электронных аккредитованных площадок Сбербанка – основного поставщика коммерческих кредитов для регионов и муниципалитетов; 3) регулирование качественной информационной защиты от несанкционированного доступа к программному обеспечению закупок; 4) развитие системы электронных процедур определения исполнителей услуг коммерческого кредитования в бюджетной сфере. Рассматривая особенности правоприменительной практики бюджетного кредитования, следует обратить внимание на План-график мероприятий для субъекта (муниципального образования) (уполномоченного органа) по получению бюджетного кредита в целях пополнения остатка бюджетных средств , которым обозначены основные мероприятия: - по изучению документов, регламентирующих порядок предоставления бюджетного кредита; - по определению полномочий органа получать бюджетный кредит (в законе субъекта, в уставе муниципального образования); - по установлению в региональной (муниципальной) программе государственных внутренних заимствований объема привлечения и объема средств, которые направляются на погашение основной суммы долга в бюджетном кредите; - по определению уполномоченного лица органа региональной власти (муниципалитета) с наделением его правом подписания документов; - по подготовке и представлению в Управление Казначейства обращения относительно заключения Договора по предоставлению бюджетного кредита; - по осуществлению кассового планирования бюджетного исполнения с учетом определения потребностей в бюджетном кредите на пополнение остатка средств; - по участию в совещаниях (обучении), которые проводятся Управлением Казначейства по бюджетным кредитам; - по организации электронного документооборота с Управлением Казначейства в части документов по предоставлению бюджетного кредита. В указанный План-график целесообразно добавить определение критериев выбора субъектом безвозмездного безвозвратного характера перечисления или возмездного и возвратного, об этом факторе выбора указывалось в п. 2.2. работы. То есть, План-график бюджетного кредитования целесообразно дополнить мероприятиями установления: 1) временного или постоянного характера бюджетной проблемы в муниципалитете; 2) фактических причин возникновения бюджетного дисбаланса. Успешная реализация таких мероприятий позволит муниципалитету сделать прогноз (разработать обоснование для субъекта России) выбора между предоставлением муниципалитету финансовой помощи безвозмездно и бюджетным кредитованием. То есть, третья рекомендация правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете обусловлена дополнением Плана-графика мероприятий для субъекта (муниципального образования) (уполномоченного органа) по получению бюджетного кредита в целях пополнения остатка бюджетных средств аналитическими мероприятиями прогнозного характера. Обозначенные мероприятия прогноза дополняются мероприятиями анализа и управления риском, которые включают : – меры текущего (ежедневного) контроля рисков, которые возникают в сфере кредитования, и управления ими; – меры планирования заимствований в строгом соответствии с общей региональной бюджетной политикой (муниципального образования); – активные операции с собственными долговыми обязательствами с целью достижения экономии средств бюджета; – меры адекватного текущего учета долга; – меры управления избыточной финансовой ликвидностью. Таким образом, обязательная регламентация с внедрением задач и основных мероприятий анализа и управления риском представляется четвертой рекомендацией правоприменения коммерческих кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете. С учетом ряда ограничений по использованию механизмов бюджетного кредитования (например, согласно п. 6 ст. 93.6 БК РФ привлечение бюджетного кредита запрещено при наличии бюджетных средств на депозитах) региональная (местная), администрация может использовать альтернативную форму коммерческого кредитования, условия которой более свободны, поскольку определяются, главным образом, не жесткими требованиями БК РФ, а общими нормами ФКС и ГК РФ. Например, в положениях муниципального контракта по закупке №0318300010715000448 «Оказание финансовых услуг по предоставлению кредита на покрытие дефицита бюджета муниципального образования Тихорецкий район в 2015 году» обозначены условия коммерческого кредитования и характеристики кредита: - регулирование отношений Муниципального заказчика и Исполнителя по оказанию услуги предоставления кредита муниципальным контрактом; - заключение муниципального контракта в порядке, предусмотренном ГК РФ и другими нормативными правовыми актами с учетом положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года №44-ФЗ ; - наличие у Исполнителя лицензии на проведение банковских операций; - предоставление кредита для финансирования дефицита местного бюджета на срок 36 месяцев с суммой выдачи 16000000 (шестнадцать миллионов) рублей; - период получения кредита – не позднее следующего дня с даты заключения контракта; - выдача кредита Исполнителем в полной сумме согласно письменному заявлению Муниципального заказчика; - предоставление Исполнителем Муниципальному заказчику возможности полного (частичного) досрочного погашения кредита в пределах срока действия Контракта; - при предоставлении услуг не допускается установление комиссий и любых иных платежей помимо процентной ставки за пользование кредитным ресурсом, не предусматривается предоставление Муниципальным заказчиком обеспечения исполнения обязательств; - начальная (максимальная) цена Муниципального контракта исчислена исходя из размера платы за пользование кредитом 16,7% (шестнадцать целых семь десятых процента) годовых и составляет 8 023 320 (восемь миллионов двадцать три тысячи триста двадцать) рублей 54 (пятьдесят четыре) копейки; и т.д. С учетом указанных условий коммерческого кредитования, основным фактором замещения бюджетного кредита коммерческим представляется необходимость оперативного устранения кассового разрыва и ликвидации долгов муниципального бюджета, которые возможно без соблюдения ограничений, предусмотренных БК РФ для бюджетных кредитов. Значит, пятая рекомендация представляется в целесообразности разработки правовых критериев выбора коммерческого или бюджетного кредитования в целях планирования регионом (муниципалитетом) Программы заимствований и Плана закупок. Рассматривая особенности правоприменительной практики, стоит упомянуть о том, что аукционы по коммерческим кредитам играются на ставку в рублях, в то время как банк начисляет проценты согласно ставке, указанной в контракте, вычитая ставку из суммы ставки в рублях. Таким образом, возникает противоречие, если срок погашения ссуды приходится на выходной день, поскольку согласно ГК РФ срок погашения переходит на следующий рабочий день. В таком случае будет превышена цена контракта, что недопустимо, и банк недополучит прибыль. То есть, шестая рекомендация правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете обусловлена необходимостью согласования правил ФКС с нормами ГК РФ относительно соответствия срока погашения ссуды, который приходится на нерабочий день, который входит в банковский расчет процентов. Следует добавить, что с учетом правовых проблем, обозначенных в п. 2.2. проводимого исследования, перечень семи практических рекомендаций правоприменения в рассматриваемой сфере кредитования определяет: - необходимость разработки и внедрения программы (принципов) регулирования добросовестной конкуренции субъектов банковской и бюджетной сфер за практическую реализацию требований коммерческого и бюджетного кредитования; - важность проведения регулярного мониторинга правоприменения в части достижения и сохранения баланса при формировании и реализации финансовых механизмов межбюджетных отношений в регионе; - целесообразность организационно-правовой поддержки при реализации приоритета нецелевой финансовой помощи в структуре межбюджетных трансфертов с предоставлением большей финансовой самостоятельности органу местного самоуправления; - необходимость актуализации инструментов расчета выбора между предоставлением муниципалитету финансовой помощи безвозмездно и бюджетным кредитованием; - важность внедрения прагматичных средств регионального контроля за исполнением условий представления межбюджетного трансферта из регионального бюджета; - целесообразность регулярного анализа судебной практики с подготовкой обзора разъяснений и толкований вопросов правоприменения в сфере кредитования регионов (муниципалитетов); - разработку рамочных (типовых) дополнительных соглашений с банком в случае определения льготного кредитования в рамках государственных (муниципальных) программ. С учетом вышеизложенного, седьмой рекомендацией правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете включает следует отметить перечень предложений с целью устранения правовых проблем (в отношении программы (принципов) регулирования добросовестной конкуренции, регулярного мониторинга правоприменения, поддержки приоритета нецелевой финансовой помощи, прагматичных средств регионального контроля, рамочных (типовых) дополнительных соглашений с банком и т.д.). Вывод по 3 главе Положения 3 главы проводимого исследования посвящены перспективам развития правового регулирования и правоприменения в сфере кредитования субъектов и муниципальных образований. В частности аргументированы предложения для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов: • первое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов обусловлено конкурсным выбором уполномоченной кредитной организации, которая обладает достаточным рейтингом и позволяет на взаимовыгодных условиях использовать инструменты коммерческого кредитования; • вторым предложением корректировки действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов представляется расширение муниципальных полномочий на использование свободного остатка бюджетных средств; • объективное требование модернизации системы правового регулирования механизмов бюджетного финансирования и управления следует указать третьим предложением изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов; • четвертое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов заключается в формировании и реализации региональной (муниципальной) бюджетной стратегии, ориентированной на взаимодействие с уполномоченным и другими коммерческими банками; • целесообразность упрощения порядка принятия типовых контрактов в сфере обеспечения региональных нужд, включая коммерческое кредитование субъекта, и внедрения их на уровне регионов важно указать пятым предложением изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов; • шестое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов обусловлено необходимостью внедрения механизмов соответствия регионального (муниципального) кредитования запланированным показателям развития экономики; • седьмое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов заключается в успешной реализации программно-целевого метода посредством изменения принципа общего (совокупного) покрытия расходов в части ограничений на увязку с определенными расходами бюджета; • разработка и внедрение инструментов формирования спроса на кредит с четкой концепцией его продуктивного освоения в долгосрочном плане следует указать восьмым предложением изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов. • следующим предложением корректировки действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов представляется необходимость закрепления в нормативах ЦБ РФ (в первую очередь, в Положении №254-П) правила отнесения коммерческих кредитов регионам (муниципалитетам) ко 2 категории качества, а также условие их соответствия требованиям Закона №44-ФЗ. На заключительной стадии исследования обобщены рекомендации правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете: • первой рекомендацией правоприменения коммерческих кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете представляется дополнение государственных программных документов элементами обеспечения надежности и безопасности процедур ФКС; • вторая рекомендация правоприменения коммерческих кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете включает: регулирование постоянной и всеобщей доступности к информации о всех нюансах совершения закупок, не связанных с государственной тайной, включая контракты на оказание кредитных услуг; регламентацию бесперебойной работы Интернет-функционалов электронных площадок ФКС, особенно электронных аккредитованных площадок Сбербанка – основного поставщика коммерческих кредитов для регионов и муниципалитетов; и т.д.; • третья рекомендация правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете обусловлена дополнением Плана-графика мероприятий для субъекта (муниципального образования) (уполномоченного органа) по получению бюджетного кредита в целях пополнения остатка бюджетных средств аналитическими мероприятиями прогнозного характера; • обязательная регламентация с внедрением задач и основных мероприятий анализа и управления риском представляется четвертой рекомендацией правоприменения коммерческих кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете; • пятая рекомендация представляется в целесообразности разработки правовых критериев выбора коммерческого или бюджетного кредитования в целях планирования регионом (муниципалитетом) Программы заимствований и Плана закупок; • шестая рекомендация правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете обусловлена необходимостью согласования правил ФКС с нормами ГК РФ относительно соответствия срока погашения ссуды, который приходится на нерабочий день, который входит в банковский расчет процентов; • седьмой рекомендацией правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете следует отметить перечень предложений с целью устранения правовых проблем (в отношении программы (принципов) регулирования добросовестной конкуренции, регулярного мониторинга правоприменения, регионального контроля, рамочных (типовых) дополнительных соглашений с банком и т.д.). ЗАКЛЮЧЕНИЕ В результате проведенного исследования выявлены некоторые правовые проблемы становления и предложены соответствующие пути развития системы кредитования регионального (местного) бюджета. В 1 главе проводимого исследования изучены теоретико-правовые основы регулирования кредитования субъектов и муниципальных образований. В частности, обозначены основные понятия и категории в сфере кредитования, что позволило сформулировать некоторые выводы: первой особенностью понятий и категорий в сфере коммерческого кредитования публичных территориальных образований представляются три основных законодательных области правового регулирования договоров (гражданско-правовая, банковская и область ФКС); вторая особенность понятий и категорий рассматриваемой сферы кредитования в текущий момент заключается в относительно равной практической значимости коммерческой и бюджетной категорий кредитования; неготовность отечественных организационно-правовых механизмов кредитования к стрессовым ситуациям следует указать третьей особенностью в сфере коммерческого кредитования публичных территориальных образований; четвертой особенностью понятий и категорий в рассматриваемой сфере коммерческого кредитования важно отметить реализацию организационно-правовых конструкций договоров банковского кредитования, главным образом, поставщиками банковских услуг Сбербанка, ВТБ и СМП-банка; пятая особенность понятий и категорий в сфере кредитования публичных территориальных образований обусловлена применением общих правил 42 главы ГК РФ в части регламентации займа и кредита; шестой особенностью представляются пять категорий существенных условий кредитного договора, обозначенных высшей судебной инстанцией; следующая особенность понятий и категорий в сфере кредитования публичных территориальных образований заключается в регламентации банковских правовых основ кредитования нормами специального федерального закона, который включает бланкетное правило об императивных требованиях ФКС в отношении коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов; развитие коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов сопровождается ростом требований к ликвидности заемщиков в лице администраций и расчету банками их внутреннего рейтинга и эволюционирует в нормы электронного аукциона, а история российского бюджетного кредитования взяла свое начало с неэффективных бюджетных ссуд; на первой стадии внедрения системы бюджетных кредитов они могли использоваться как косвенным средством обеспечения сбалансированности региональных бюджетов; необходимость корректировки и рационального использования системы бюджетного кредитования объективно требует время; при формировании и модернизации российской системы регионального (муниципального) кредитования целесообразно учитывать позитивный опыт зарубежной практики с применением основных моделей организации заимствования. В дальнейшей работе исследованы особенности правового регулирования кредитования субъектов и муниципальных образований: указанные в ст. 1 Закона №44-ФЗ категории правовых отношений реализуют общий технологический цикл обеспечения государственных (муниципальных) нужд как основу ФКС, который по логике вещей должен включать и процедуры планирования по закупке услуг коммерческого кредитования; особенностью правового регулирования коммерческого кредитования следует считать приоритет правил Закона №44-ФЗ о ФКС; недостаток в Законе №44-ФЗ специальных норм в отношении коммерческого кредитования публичных территориальных образований способствует возникновению разнообразных категорий государственных контрактов; основной особенностью правового регулирования коммерческого кредитования администраций регионов и муниципалитетов следует отметить узкий объем регламентации этой сферы в положениях банковского законодательства и закона о ФКС, что объективно ведет к различным подходам правоприменения; начиная с 2014 года, муниципальные финансовые возможности стали в некоторой мере зависеть от усмотрения власти региональной, что логично способствует заинтересованности муниципалитетов в росте коммерческих заимствований, которые, в свою очередь, сопровождаются увеличением долговых обязательств и снижению ликвидности кредитуемого бюджета; актуальной особенностью правового регулирования кредитования региональных и местных администраций следует отметить активизацию федеральной властью мер замещения коммерческих кредитов с высокой процентной ставкой на более дешевые заимствования, в частности бюджетные кредиты; актуальная особенность правового регулирования бюджетного кредитования региональных и местных администраций заключается в иерархическом и прогнозируемом построении бюджетно-кредитных отношений; в системе регламентации бюджетного кредитования проявляется российская особенность множества дублирующих друг друга программ и концепций развития, успешное применение которых не представляется возможным в силу их внушительного объема и повторения множества общеизвестных правил; в настоящее время имеет место существенный потенциал правового регулирования системы бюджетного кредитования, главным образом, для снижения уровня коммерческого кредитования региональных и местных администраций; вместе с этим, банковская квалификация коммерческих кредитов для регионов и муниципалитетов в качестве ликвидного актива, позволяющего снизить соответствующий банковский риск, означает высокую заинтересованность кредитных организаций в заключении и реализации кредитных контрактов с регионами и муниципалитетами. Во 2 главе представлены актуальные проблемы правоприменения кредитования субъектов и муниципальных образований. Сперва обозначены особенности процедур кредитования регионов и муниципалитетов: первой особенностью процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов следует указать бюджетные различия (п. 6 и 7 ст. 103 БК РФ) регионального и муниципального заимствования, включающего элемент коммерческого кредитования; вторая особенность процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов согласно ст. 104 БК РФ заключается в существенных ограничениях заимствования иностранной валюты и в наличии двух преференций внешнего заимствования автономным округом; правила регламентации предельного объема заимствования регионом и муниципалитетом в порядке ст. 106 и 107 БК РФ следует отметить третьей особенностью процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов; четвертая особенность согласно ст. 108.2 и 110.1 БК РФ представляется в обязательном планировании соответствующих внешних и внутренних заимствований в программах-приложениях к региональному закону (муниципальному решению) о ежегодном бюджете; пятой особенностью процедур коммерческого кредитования регионов и муниципалитетов следует указать обратную связь правовых механизмов двух взаимодействующих сфер (программы заимствования в бюджетной сфере и плана закупок в сфере ФКС), которые в идеале должны соответствовать по критериям регионального (муниципального) коммерческого кредитования; классификация трех основных категорий бюджетного кредита согласно положений ст. 93.2-93.6 БК РФ следует отметить первой особенностью процедур бюджетного кредитования регионов и муниципалитетов (бюджетного кредита, предоставляемого согласно договору, заключенному по правилам ГК РФ; бюджетного кредита за счет средств целевого иностранного кредита (заимствования); бюджетного кредита для пополнения остатка средств в региональном (местном) бюджете); вторая особенность процедур бюджетного кредитования регионов и муниципалитетов определяется требованиями ежегодного специального закона о федеральном бюджете, которые помимо абсолютных значений системы бюджетного кредитования регламентируют цели такого кредитования; третьей особенностью процедур бюджетного кредитования регионов и муниципалитетов важно отметить обязательное соответствие условий регионального закона о предоставлении бюджетного кредита муниципалитету правилам ст. 93.2-93.6 БК РФ. В последующей работе представлены правовые проблемы банковского кредитования субъектов и муниципальных образований, что привело к следующим умозаключениям: банковская квалификация коммерческих кредитов для регионов и муниципалитетов в качестве ликвидного актива, позволяющего снизить соответствующий банковский риск, означает высокую заинтересованность кредитных организаций в заключении и реализации кредитных контрактов с регионами и муниципалитетами; первой правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований представляется конкуренция правовых механизмов банковской и бюджетной сфер за практическую реализацию требований коммерческого и бюджетного кредитования; вторая правовая проблема банковского кредитования субъектов и муниципальных образований заключается в достижении баланса при формировании и реализации финансовых механизмов межбюджетных отношений в регионе; реализация приоритета нецелевой финансовой помощи в структуре межбюджетных трансфертов с предоставлением большей финансовой самостоятельности органу местного самоуправления представляется третьей правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований; четвертая правовая проблема определяется расчетом выбора между предоставлением муниципалитету финансовой помощи безвозмездно и бюджетным кредитованием; пятой правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований представляется формирование прагматичной системы регионального контроля над исполнением условий представления межбюджетного трансферта из регионального бюджета; следующая правовая проблема банковского кредитования субъектов и муниципальных образований заключается в определении судебной практикой проблем и некоторых путей их решения. В частности, в конце 20 и начале 21 века имеет место проблема злоупотребления правом со стороны органов власти, которые могут препятствовать развитию коммерческого кредитования и создавать некорректный судебный прецедент; подтверждение высшей судебной инстанцией непубличного характера банковского кредитования региона (муниципалитета) требует заключения дополнительных соглашений с банком в случае определения льготного кредитования в рамках государственных (муниципальных) программ, что представляется седьмой правовой проблемой банковского кредитования субъектов и муниципальных образований. Положения 3 главы проводимого исследования посвящены перспективам развития правового регулирования и правоприменения в сфере кредитования субъектов и муниципальных образований. В частности аргументированы предложения для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов: первое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов обусловлено конкурсным выбором уполномоченной кредитной организации, которая обладает достаточным рейтингом и позволяет на взаимовыгодных условиях использовать инструменты коммерческого кредитования; вторым предложением корректировки действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов представляется расширение муниципальных полномочий на использование свободного остатка бюджетных средств; объективное требование модернизации системы правового регулирования механизмов бюджетного финансирования и управления следует указать третьим предложением изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов; четвертое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов заключается в формировании и реализации региональной (муниципальной) бюджетной стратегии, ориентированной на взаимодействие с уполномоченным и другими коммерческими банками; целесообразность упрощения порядка принятия типовых контрактов в сфере обеспечения региональных нужд, включая коммерческое кредитование субъекта, и внедрения их на уровне регионов важно указать пятым предложением изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов; шестое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов обусловлено необходимостью внедрения механизмов соответствия регионального (муниципального) кредитования запланированным показателям развития экономики; седьмое предложение для изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов заключается в успешной реализации программно-целевого метода посредством изменения принципа общего (совокупного) покрытия расходов в части ограничений на увязку с определенными расходами бюджета; разработка и внедрение инструментов формирования спроса на кредит с четкой концепцией его продуктивного освоения в долгосрочном плане следует указать восьмым предложением изменения действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов. следующим предложением корректировки действующих правил кредитования регионов и муниципалитетов представляется необходимость закрепления в нормативах ЦБ РФ правила отнесения коммерческих кредитов регионам (муниципалитетам) ко 2 категории качества, а также условие их соответствия требованиям Закона №44-ФЗ. На заключительной стадии исследования обобщены рекомендации правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете: первой рекомендацией правоприменения коммерческих кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете представляется дополнение государственных программных документов элементами обеспечения надежности и безопасности процедур ФКС; вторая рекомендация правоприменения коммерческих кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете включает: регулирование постоянной и всеобщей доступности к информации о всех нюансах совершения закупок, не связанных с государственной тайной, включая контракты на оказание кредитных услуг; регламентацию бесперебойной работы Интернет-функционалов электронных площадок ФКС, особенно электронных аккредитованных площадок Сбербанка – основного поставщика коммерческих кредитов для регионов и муниципалитетов; и т.д.; третья рекомендация правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете обусловлена дополнением Плана-графика мероприятий для субъекта (муниципального образования) (уполномоченного органа) по получению бюджетного кредита в целях пополнения остатка бюджетных средств аналитическими мероприятиями прогнозного характера; обязательная регламентация с внедрением задач и основных мероприятий анализа и управления риском представляется четвертой рекомендацией правоприменения коммерческих кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете; пятая рекомендация представляется в целесообразности разработки правовых критериев выбора коммерческого или бюджетного кредитования в целях планирования регионом (муниципалитетом) Программы заимствований и Плана закупок; шестая рекомендация правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете обусловлена необходимостью согласования правил ФКС с нормами ГК РФ относительно соответствия срока погашения ссуды, который приходится на нерабочий день, который входит в банковский расчет процентов; седьмой рекомендацией правоприменения кредитных инструментов в региональном и муниципальном бюджете следует отметить перечень предложений с целью устранения правовых проблем (в отношении программы (принципов) регулирования добросовестной конкуренции, регулярного мониторинга правоприменения, поддержки приоритета нецелевой финансовой помощи, прагматичных средств регионального контроля, рамочных (типовых) дополнительных соглашений с банком и т.д.). СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ I. Нормативные правовые акты 1. Конституция РФ, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 14.04.2014, N 15, ст. 1691. 2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Российская газета, N 153-154, 12.08.1998. 3. Федеральный закон от 02.12.1990 N395-1 (ред. от 03.07.2016) "О банках и банковской деятельности" // СЗ РФ, 05.02.1996, N 6, ст. 492. 4. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" // Российская газета, N 206, 19.10.1999. 5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Российская газета, N 202, 08.10.2003. 6. Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ (ред. от 29.11.2014) "О внесении изменений в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений" // Источник СПС КонсультантПлюс. 7. Федеральный закон от 05.04.2013 N44-ФЗ (ред. от 22.02.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // Российская газета, N80,12.04.2013. 8. Федеральный закон от 01.12.2014 N 384-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" // Официальный интернет-портал правовой информации, [Электронный ресурс] URL:http://www.pravo.gov.ru, 03.12.2014, (дата обращения: 20.01.2016). 9. Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 608 "О государственной стратегии экономической безопасности РФ (Основных положениях)" // Российская газета, № 89, 14.05.1996. 10. Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226 (ред. от 15.07.2015) "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы" // СЗ РФ, 14.04.2014, № 15, ст. 1729. 11. Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 "О Стратегии национальной безопасности РФ"// СЗ РФ, 04.01.2016, N 1 (часть II), ст. 212. 12. Постановление Правительства РФ от 15.04.1996 N 480 (ред. от 28.12.2016 N 911) Об утверждении федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года" // Российская газета, N 91, 16.05.1996. 13. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 N 584 (ред. от 06.02.2004) "О Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года" // Источник СПС КонсультантПлюс. 14. Распоряжение Правительства РФ от 17.12.2012 N 2408-р «Об утверждении государственной программы РФ "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ, 24.12.2012, N 52, ст. 7547. 15. Постановление Правительства РФ от 21.11.2013 N 1043 (ред. от 15.01.2017) "О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг" // СЗ РФ, 02.12.2013, N48, ст. 6252. 16. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 N 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» // СЗ РФ, 13.01.2014, N 2 (часть II), ст. 219. 17. Постановление Правительства РФ от 20.01.2014 N40"О требованиях к минимальному уровню кредитных рейтингов субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ, 27.01.2014, N4, ст. 387. 18. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 320 "Об утверждении государственной программы РФ "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" // СЗ РФ, 05.05.2014, N 18 (часть III), ст. 2166. 19. Постановление Правительства РФ от 05.06.2015 N552 (ред. от 15.01.2017) "Об утверждении Правил формирования, утверждения и ведения плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд" // СЗ РФ, 15.06.2015, N24, ст. 3473. 20. Положение о порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности (утв. Банком России 26.03.2004 N254-П, ред. от 14.11.2016) // Вестник Банка России, N28, 07.05.2004. 21. Положение о порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери (утв. Банком России 20.03.2006 N283-П, ред. от 04.08.2016) // Вестник Банка России, N26, 04.05.2006. 22. Положение о правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории РФ (утв. Банком России 16.07.2012 N385-П, ред. от 08.07.2016) // Вестник Банка России, N56-57, 25.09.2012. 23. Инструкция Банка России от 03.12.2012 N 139-И (ред. от 15.11.2016) "Об обязательных нормативах банков" // Вестник Банка России, N74, 21.12.2012. 24. Приказ Минфина РФ от 04.05.2010 N37н "Об утверждении Порядка аккредитации рейтинговых агентств и ведения реестра аккредитованных рейтинговых агентств" // Российская газета, N163, 26.07.2010. 25. Приказ Минфина России от 29.08.2013 N 227 "Об утверждении Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года" // Источник СПС КонульстантПлюс. 26. Письмо Минфина России от 31.12.2014 N06-04-11/01/69500 «О Методических рекомендациях органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях» // Источник СПС КонсультантПлюс. 27. Письмо Казначейства России от 09.12.2013 N42-7.4-05/4.0-781 «О бюджетном кредите на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов)» // Источник СПС КонсультантПлюс. 28. Закон Московской области от 28.11.2014 N 158/2014-ОЗ (ред. от 28.09.2015) "О бюджете Московской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (принят постановлением Мособлдумы от 13.11.2014 N 14/105-П) // Источник СПС КонсультантПлюс. 29. Письмо Казначейства России от 09.12.2013 N42-7.4-05/4.0-781 «О бюджетном кредите на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов)» // Источник СПС КонсультантПлюс. II. Судебные акты 30. Определение Конституционного Суда РФ от 03.02.2000 № 22-О "По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" // Вестник Конституционного Суда РФ, № 3, 2000. 31. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 N 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ " в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" // Российская газета, N 78, 13.04.2011. 32. Постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 N 15-П "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ " и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в РФ и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана" // Российская газета, N 156, 20.07.2011. 33. Постановление Президиума ВАС РФ N964/97 от 16.12.1997 по делу N 96-9/147 // Источник СПС КонсультантПлюс. 34. Информационное письмо Президиума ВАС РФ N147от 13.09.2011 «Обзор судебной практики разрешения споров, связанных с применением положений ГК РФ о кредитном договоре» // Вестник ВАС РФ, N11, ноябрь, 2011. 35. Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2015 года по делу №А49-630/2015 // Источник СПС КонсультантПлюс. Научная, учебная и специальная литература 36. Бирюков А., О практике предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ// Власть №1, 2012. – с. 58-63. 37. Глушкин Р.А. Рынок кредитования субъектов РФ и МО: новые вызовы и возможности. [Электронный ресурс], URL: http://smpbank.ru/ru/news/1040 (дата обращения: 23.03.2017). 38. Денисенко С. Н. Развитие казначейской системы исполнения местных бюджетов в условиях бюджетной реформы. Автореф. дисc. канд. экон. наук. - Ростов-на-Дону . – 2014. – 26 с. 39. Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Тюмень, 2003. – с. 249. 40. Енгибарян Р.В. Конституционное право : учебник для вузов / Р. В. Енгибарян, Э. В. Тадевосян ; МГИМО(У) МИД РФ, Ин-т гос. управления. – М. : Юристъ, 2000. – 496 с. 41. Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире: основные тенденции / Р.В. Енгибарян. 2-е изд. - М.: НОРМА, 2010. - 496 с. 42. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право : учеб. пособие / Р. В. Енгибарян. – Ростов н/Д : Феникс, 2007. – 543 с. 43. Истомин, Н. А. Модели и алгоритмы поддержки принятия решений при управлении региональным и муниципальным долгом на основе анализа рисков: Дисс. ... канд. техн. наук: - Новокузнецк, 2011.- 147 с. 44. Карасев А.Т. Представительные (законодательные) органы власти субъектов Российской Федерации (Общая характеристика). Екатеринбург, 2004. С. 45. 45. Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин (автор главы – проф. М.С. Саликов). Екатеринбург, 2001. – с. 37. 46. Охотский Е. В. Государственное управление в кризисной ситуации // Право и управление. XXI век. № 2 (31) ФГОБУ ВПО "МГИМО(у) МИД РФ"2014 г. – с. 89-96. 47. Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления: учебно-методический комплекс / Е. В. Охотский. М.: Юрайт, 2013. 701 с. 48. Палюшок М. Н. Дефицитное финансирование государственных расходов в условиях программно-целевого бюджетирования/ Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов: труды десятой научно-практической конференции (28–30 сентября 2011 г.). – Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2011. − 255 с. 49. Палюшок М. Н. Заимствования как фактор экономического развития региона/Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов. //Материалы 50. Пашковский, П. В. Региональная безопасность российской федеративной государственности в институционально-правовом измерении. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Таганрог. 2009. –27 С. 51. Прохожев А.А. Насущные проблемы обеспечения внутренней безопасности России // Вестник академии военных наук, 2011. № 2. - С. 22-24. 52. Рогова О. Эффективность заимствования – системная проблема: / Финансовая аналитика. М., 2010. [Электронный ресурс]. URL:http://www.finanal.ru/node/4017 (дата обращения: 23.03.2017). 53. Сумская Т.В. Основные направления укрепления местных бюджетов // Регион: экономика и социология, 2010. №1. С. 235-242. 54. Хвалынский Д.С. Исследование последствий от изменения понятийного аппарата публичных закупок // Фундаментальные и прикладные исследования в современном мире. 2013. Т. 3. № 04 (04). С. 88-90. 55. Чибисова Е.И. Усиление взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с коммерческими банками//Экономические науки 2010 1(62) – с. 366-371. 56. Шуба К.Д. Местное самоуправление в современной России: достижения и проблемы // Власть, 2010. № 8. С. 65-68. 57. Восьмой научно-практической конференции (16 – 18 июня 2008 г.). – Петрозаводск, ПетрГУ. – 2008. – с. 169-175. 58. Документы закупки №0318300010715000448 «Оказание финансовых услуг по предоставлению кредита на покрытие дефицита бюджета муниципального образования Тихорецкий район в 2015 году», [Электронный ресурс] URL: http://zakupki.gov.ru/epz/order/notice/ea44/view/common-info.html?regNumber=0318300010715000448 (дата обращения: 23.03.2017). 59. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов// Источник СПС КонсультантПлюс. 60. Распределение бюджетных кредитов из федерального бюджета на 2016 год. Информация официального сайта Минфина России. [Электронный ресурс] URL: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/mb/mb2016_2018/index.php#ixzz3uKl526lj(дата обращения: 23.03.2017). 61. Сведения официального портала госзакупок [Электронный ресурс], URL: http://zakupki.gov.ru (дата обращения: 23.03.2017). 62. Сведения официального сайта Минфина России. [Электронный ресурс], URL:http://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt/2015/ (дата обращения: 23.03.2017). 63. Стенограмма заседания Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г. [Электронный ресурс], URL: http://state.kremlin.ru/face/17397 (дата обращения: 23.03.2017). 64.Стенографический отчёт о совещании по социально-экономическому развитию Дальнего Востока и сотрудничеству со странами Азиатско-Тихоокеанского региона 2 июля 2010 года // Источник официальный сайт Президента РФ, URL: http://kremlin.ru/transcripts/8234 (дата обращения 23.03.2017). 65. Simon, S. Corporate Yield Spreads: Can Interest Rates Dynamics Save Structural Models? . [Электронный ресурс], URL: http://papers.ssrn.com (дата обращения: 06.03.2016). 66. Prof. G. Marcou. «State Budget Support to Local Government in Eastern and Western Europe». A Report for the SIGMA Program. 1995. Universite de Lille.