Структура органов и должностных лиц местного самоуправления
Тема: «Структура органов и должностных лиц местного самоуправления»
План:
Понятие органа и должностного лица местного самоуправления.
Согласно ст.2. 131-ФЗ органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Признаки, характерные для признаков местного самоуправления:
(Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Ст.39. 131-ФЗ. Муниципальной избирательной комиссии сейчас нет)
- избрание непосредственно населением;
- формирование представительным органом.
(Пример: 131-ФЗ предусматривает три возможных способа избрания главы муниципального образования:
Должностное лицо местного самоуправления – это выборная, либо заключившая контракт (трудовой договор) лицо, наделенная исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Отличительным признаком должностного лица является наличие исполнительно-распорядительных полномочий.
131-ФЗ есть такое понятие, как «лицо, замещающее муниципальную должность» - это депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо, председатель, заместитель председателя и аудитор контрольно-счетного органа муниципального образования.
Особенности лица, замещающего муниципальную должность является то, что с ним не заключается контракт (трудовой договор). (по решению об избрании)
Определение структуры
Согласно Конституции РФ (ст.131) структура органов МСУ определяется населением самостоятельно в соответствии общими принципами, установленными ФЗ
В 131-ФЗ ст.2. определения структуры органов МСУ нет, но его можно дать, исходя из части первой ст.34 данного ФЗ. (однако там просто перечисление)
Статья 34. Пункт 1. 131-ФЗ:
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Таким образом, структура органов МСУ - перечень конкретных органов МСУ предусмотренных уставом муниципального образования и наделенных собственными вопросами по решению местного значения.
То, что население должно самостоятельно определять в уставе такое структуру с одной стороны предполагает многообразие структур органов местного самоуправления, однако часть 2, ст.34 устанавливает обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления
Учитывая, что такая трехзвенная модель управления на муниципальном уровне является традиционной во всем мире это приводит к тому, что структура органов МСУ в РФ является практически унифицированной, отличие может заключаться только в наличии или отсутствии контрольно-счетного органа.
ФЗ-131 установил два случая, когда образуются НЕ ВСЕ обязательные органы
В сельских поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом не более 100 человек, а если это будет предусмотрено уставом муниципального образования, то от 100 до 300 человек, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляет сход граждан.
В поселении, которые являются административными центрами муниципальных районов может не создаваться местная администрация, а ее полномочия возлагаются на администрацию муниципального района.
Порядок формирования полномочия, срок полномочий, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ.
Официальное наименование трех обязательных органов МСУ устанавливается законом субъекта РФ.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому формирование органов местного самоуправления органами государственной власти не допускается, 131-ФЗ в ст.34 допускает лишь несколько случаев участия органов государственной власти в формировании органов МСУ, а именно
Правовое положение представительного органа муниципального образования
Представительный орган является обязательным в муниципальных образованиях, за исключением двух случаев.
131-ФЗ не содержит определение представительного органа.
Представительный орган – это сформированный в установленном федеральном законом порядке орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Исходя из этого определения, две основные функции любого представительного органа:
Порядок формирования
Представительный орган поселения, городского округа, муниципального округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Для муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением, т.е. там, где речь идет о втором уровне двухуровневой территориальной модели 131-ФЗ предусмотрел два альтернативных способа формирования представительного органа.
Рассматриваем на примере муниципальных районов:
Представительный орган муниципального района
- Первый способ: может избираться на муниципальных выборах при условии, что число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.
- Второй способ: может состоять из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в муниципальный район, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства, не зависимо от численности населения.
В случае если, глава муниципального образования избран из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, он не будет входить в состав представительного органа муниципального района.
Соответственно вместо него нужно будет из числа депутатов представительного органа поселения избрать еще одного депутата в представительный орган муниципального района.
При таком способе формирования идет совмещение статусов, а именно депутат поселения или глава поселения, вошедшие в состав представительного органа муниципального района, продолжают сохранять свой первоначальный статус.
Наименование представительного органа определяется в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ.
Официальное наименование трёх обязательных органов определяются законами субъектов РФ, поэтому уставы не могут придумать собственное.
Срок полномочий представительного органа определяется исходя из срока полномочий депутатов представительного органа и согласно ст. 40 ФЗ-131 он не может быть менее двух и более пяти лет.
Конкретный срок полномочий закрепляется в уставе в соответствии с Законом субъекта.
Численность депутатов определяется в уставе, но в соответствии с требованиями 131-ФЗ, так численность депутатов для представительного органа поселения городского округа и муниципального округа в 131-ФЗ устанавливается требование к минимальной численности депутатов,в зависимости от численности населения.
(Ивановская городская Дума состоит из 30 депутатов.)
Для муниципального района должно быть минимум 15 депутатов, независимо от численности населения.
Для внутригородского муниципального образования города федерального значения, минимум 10.
Полномочия
131-фз определяет в части 10, ст.35 исключительные полномочия представительного органа это означает, что они не могут быть переданы какому либо другому органу местному самоуправления.
(Пример, принятие устава, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, определение порядка и управления муниципальным имуществом и тд )
Вместе с тем уставы муниципальных образований закрепляют не только исключительные (иные представительные полномочия органа) исходя их требований других ФЗ и исходя из распределения полномочий между органами местного самоуправления.
Если в том или ином ФЗ прямо указано что это должен делать представительный орган муниципального образования - в уставе так и указывается, если нет указания, что какой орган, тогда само муниципальное образование в уставе решает чьё это полномочие (либо местная администрация либо представительный орган).
Представительный орган вправе осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности (от установленной в уставе муниц. образования) депутатов - это правомочность самого представительного органа. (когда он может работать, осущ. свою деятельность)
Вновь избранный представительный орган должен провести своё первое заседание не позднее 30 дней со дня избрания в правомочном составе.
Основной формой работы представительного органа является заседание, периодичность заседаний устанавливается в уставе муниц. образования и не может быть реже одного раза в три месяца.
Правомочность заседания также определяется уставом, но должна быть не менее 50 процентов от числа избранных депутатов.
Руководит деятельностью представительного органа избираемый из числа депутатов председатель представительного органа, либо если это предусмотрено уставом глава муниципального образования осуществляющий полномочия председателя представительного органа.
В структуре самого представительного органа как правило формируются постоянно действующие комитеты или комиссии по направлению деятельности. (Например, в структуре Ивановской городской думы 5 действующих комитетов)
Могут создаваться также временные комиссии (например, по вопросам депутатской этики или рабочие группы для разрешения конкретной ситуации).
В структуре представительного органа как правило формируются депутатские объединения в зависимости от партийной принадлежности избранных депутатов. Это могут быть либо фракции либо депутатские группы.
Фракции создаются в представительном органе, в котором есть депутаты, избранные по пропорциональной системе. Именно эти депутаты образуют фракцию а депутаты избранные по одномандатным или многомандатным округам уже могут войти во фракцию.
Депутат списочник (избранный по пропорциональной системе) не может выйти из фракции, поэтому если он выходит из фракции его полномочия депутата прекращаются. (Ст.35.1).
(Пример, ивановская городская Дума состоит из 30 депутатов (сейчас 28) 20 по одномандатным 10 по пропорциональной системе, 6 депутатов были выдвинуты Единой Россией по одному 1 от КПРФ ЛДПР Справедливая Россия и партии пенсионеров).
Основания для досрочного прекращения полномочий представительного органа также определены в ст. 35 в части 16. (например, решение о самороспуске, вступление в силу решение суда о неправомочности состава, в связи с изменением статуса муниц. образования было поселение теперь городской округ)
Статус депутата определён в статье 40 ФЗ-131:
Полномочия депутата начинаются со дня избрания, а прекращаются с момента начала работы представительного органа нового созыва.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия как правило на общественных началах (то есть на не оплачиваемой основе), на постоянной оплачиваемой основе могут работать не более 10 процентов от установленной численности депутатов.
Гарантии депутатской деятельности определяются в законе субъекта РФ и в уставе муниципального образования в частности могут быть установлены особенности привлечения депутата к ответственности и совершения в отношении него процессуальных действий.
На сегодняшний день такая особенность только одна: в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - руководителем следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации
Депутату, работающему на общественных началах, должны предоставляться дни для осущ депутатских полномочий с сохранением места работы и заработка. Количество таких дней определяется в уставе и не должно быть более 6.
Депутаты обязаны соблюдать антикоррупционное законодательство в частности требования о предоставлении сведений доходов и расходов, о запрете иметь счета за рубежом и соблюдать требования по конфликту интересов.
Не соблюдение этих требований влечёт ответственность в соответствии со ст 40 вплоть до досрочного прекращения полномочий. (например,депутаты предоставляют сведения об имуществе доходов на себя своего супруга и совершеннолетних детей должны делать ежегодно, которые работают на платной основе, а те кто на общественных началах в течение 4х месяцах после избрания , а также если им будет совершена сделка по приобретению земельного участка, ценных бумаг и сумма сделки превышает совокупный доход его семьи за 3 года предшествующих, он должен подать декларацию о доходах и указать там источник этих средств, если он не подает такой декларации, подает сообщение, что такие сделки не совершались)
Правовое положение главы муниципального образования.
Статус главы муниципального образования регулируется ст 36 131 ФЗ .
Глава муниципального образования определяется как высшее должностное лицо , наделённое собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
На сегодняшний день в законодательстве нет определения высшего должностного лица.
Вместе с тем, ст. 2 131 ФЗ содержит определение выборного должностного лица которое в полной мере относится к главе муниципального образования, более того ст 36 предусматривает что глава муниц. образования подконтролен и подотчётен населению и представительному органу муниц. образования.
131 ФЗ предусматривает 3 возможных способа избрания главы муниц. образования:
1.На муниципальных выборах
2. Представительным органом из своего состава.
3. Представительным органом из числа кандидатов представленных конкурсной комиссией.
Конкретный способ закрепляется в уставе муниципального образования в соответствии с Законом субъекта.
Для поселений городских и сельских вправе выбирать способ.
131 ФЗ не предусматривает возможность существования должности главы муниц. образования как самостоятельной, соответственно он обязательно должен совмещать свою должность с руководством ещё каким либо органом местного самоуправления. (Представительным или исполнительным)
Зависеть это будет от способов избрания.
1. В случае избрания на муниципальных выборах глава либо входит в состав представительного органа и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию.
2. В случае избрания представительным органом из своего состава (из числа депутатов) глава представляет полномочия председателя представительного органа, либо возглавляет местную администрацию.
В последнем случае его полномочия депутата прекращаются
3. В случае избрания представительным органом из числа кандидатов предложенных конкурсной комиссией возглавляет администрацию.
Конкретный вариант закрепляется в уставе.
Глава не может одновременно руководить деятельностью и представительного органа и местной администрации, за исключением сельских поселений и внутригородских территорий городов федерального значения. ( три в одном может быть)
Срок полномочий определяется в уставе субъекта в соответствии с Законом субъектов и не может быть менее двух и более 5 лет.
Полномочия главы начинается с момента вступления в должность, порядок которого предусматривается в уставе.
Прекращаются полномочия по общему правилу с момента вступления в должность вновь избранного ...муниципального образования.
Вместе с тем ст. 36 предусматривает основания досрочного прекращения полномочий. (Например, в случае отставки по собственному, отрешение от должности , признание судом недееспособности, смерть)
Полномочия главы муниципального образования условно можно разделить на 2 группы:
1) полномочия главы как высшего должностного лица - определены в части 4 ст. 36
Глава действует от имени муниц образования без доверенности, подписывает и обнародует решения представительного органа , вправе потребовать созыв внеочередного заседания представительного органа, издаёт собственные правовые акты , обеспеч осущ органами мсу своих полномочий
2) полномочия, связанные с руководством деятельностью либо администрации либо представительным органом.
Глава муниц образования должен соблюдать ограничения запрета и обязанности антикоррупционного законодательства а их несоблюдение может повлечь за собой досрочное прекращение полномочий.
В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применение к нему процессуальных мер в виде заключения под стражу или временное отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо или депутат представительного органа определяемое в соответствии с Уставом муниц образования.