Устав о службе гражданской и развитие служебного права в XIX веке
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ивановский филиал РАНХиГС
Дисциплина:
Государственная гражданская и муниципальная служба в Российской Федерации
Тема:
« Устав о службе гражданской и развитие служебного права в XIX веке»
Автор работы:
Содержание
1. Принятие свода законов Российской империи и его структура.………3-9
2. Условия принятия на государственную службу и ее прохождение.…10-16
3. Запреты на принятие в гражданскую службу....………………………17-19
4. Разряды государственных служащих…………………………………20-21
5. Функции-обязанности чиновников……………………………………22-26
6. Реформирование правового статуса государственного служащего в эпоху Великих реформ.……………………………………………………………27-32
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………33-34
Принятие свода законов Российской империи и его структура.
19 января 1833 г. император Николай I в специальном заседании Государственного совета объявил о создании Свода законов Российской империи, поставив точку в продолжавшихся более ста лет работах по наведению порядка в законодательном массиве страны.
Без преувеличения можно сказать, что создание и издание Свода законов осуществилось благодаря таланту и огромному личному вкладу юриста-систематизатора законов М. М. Сперанского.1
Александр I, а затем и Николай I объявляли при вступлении на престол о своем желании обеспечить законность и ограничить произвол различного рода властей. Но юридическая практика сталкивалась с тем, что никто не мог назвать количество действующих узаконений, ручаться за достоверность того или иного правового акта, на основе которого решались дела в высших государственных учреждениях, не говоря уже о присутственных местах отдаленных губерний.
Например, при составлении Полного собрания законов Российской империи было собрано свыше 53 тыс. узаконений, хотя при дальнейшей проверке выяснилось, что их было около 30 тыс.
Проблема систематизации законодательства в начале второй четверти XIX в. обострилась и стала одним из приоритетных направлений юридической политики Российского государства.
Подходы к месту и роли систематизации российского законодательства определил М. М. Сперанский.
Он в январе 1826 г. представил Николаю I две записки с конкретными предложениями продолжить работу по систематизации узаконений:
По его мнению, необходимо было разобрать весь накопившийся законодательный массив страны и начать с хронологической инкорпорации российских узаконений.
Результатом этого этапа должно было стать Полное собрание законов Российской империи.
Следующим шагом должна была стать тематическая инкорпорация государством законодательства России на уровне Свода законов, отдельные части которого (на уровне тематической консолидации) объединили бы отраслевое законодательство.
М. М. Сперанский писал, что Свод «есть соединение законов, существующих по какой-либо части, расположенное в известном порядке».
M.M. Сперанский, прежде всего, определил политико-управленческие задачи создания Свода законов - «главные причины, по коим решено было прежде всего, приступить к составлению Свода как к делу, необходимому в настоящем, и как к основанию постепенных усовершений в будущем», анализ которых был сделан на основе изучения и обобщения деятельности систематизационных учреждений с начала 18 века.
На первое место он поставил задачу решения проблемы повышения качества и эффективности законотворческой и правоприменительной деятельности.
Он отмечал, что “там, где законы не приведены в один состав... всегда есть опасность, исправляя один закон, неожиданно и сверх чаяния изменить или ослабить другой; там каждое пояснение и дополнение, составляя отдельный закон, по необходимости умножает их число и затрудняет точность исполнения».
Не менее важным он видел значение Свода законов и в необходимости обеспечения режима законности правоприменительной практики:
«Свод, очищая законы... смеси, отсекая все повторения, тем самым ставит делопроизводство на истинном его пути, и если не может истребить вовсе ябеды, то, по крайней мере, может значительно стеснить и уменьшить ее».
B качестве второй задачи М.М. Сперанский определил обеспечение официальной правовой информацией государственные структуры и подданных, считая невозможным восполнить недостатки информационного обеспечения частными систематизациями и подчеркивал, что их «главные недостатки... суть: неполнота в их содержания, и неверность в тексте и в показаниях времени, когда состоялись указы».
Требовалось создание актов систематизации узаконений исключительно на официальном уровне.
He менее важной задачей М.М. Сперанский считал создание базы для проведения правовых исследований и подготовки специалистов, связанных в своей деятельности с правом (юристов и госслужащих).
По его мнению, «трудность в законоведении» не будет преодолена, если «законы не будут прежде приведены в правильный состав». Без этого «нельзя нам ожидать ученого законоведения. Основание его лежит на правильном составе самих законов. Оно начнется в полном его значении с изданием Свода.
Тогда только можно будет помышлять об учебных и ученых книгах и твердом образовании нашего юношества в отечественных законах».
Именно эта триада определенных М.М. Сперанским задач, решаемых посредством издания Свода законов, и легла в основу практической деятельности по созданию данного акта систематизации законодательства.2
Предложения были восприняты императором Николаем I, и он «остановил свой выбор на Своде законов существующих с исключением всего недействующего, но без всяких изменений в существе их».
Император выделил вопросы систематизации узаконений в сферу личного руководства, создав для проведения работ по упорядочению законодательства в составе Собственной Его Императорского Величества канцелярии 31 января 1826 г. специальное II отделение, в задачи которого входило упорядочение узаконений.
В ходе деятельности данного учреждения и практического воплощения замыслов по созданию Полного собрания законов и Свода законов М. М. Сперанский разработал и воплотил в жизнь свои концептуальные подходы к созданию актов систематизации законодательства, которые были изложены им в 1833 г. в «Обозрении исторических сведений о Своде законов» - теоретико-практическом руководстве и первом учебнике по Своду.
М. М Сперанский выделил два уровня Сводов законов:
1) Свод законов Российской империи как свод общий (общеимперский), положения которого распространялись бы на все территории страны;
2) своды местных узаконений (источники партикулярного права), которые бы определяли изъятия из общеимперского законодательства и действовали в отношении жителей строго определенных локальных территорий. Он последовательно проводил идею создания единого правового пространства Российской империи с учетом особенностей правового развития отдельных народов, проживающих в локализованных национальных регионах.
По его инициативе во II отделении начались работы над двумя сводами, а также систематизация узаконений в государственно-автономных образованиях - Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском.
М. М. Сперанский разработал общие принципы составления Свода законов, в основу которых положил заимствованные у Ф. Бэкона афоризмы, усовершенствованные им, доведенные до уровня правил юридической техники и успешно реализованные на практике.
Анализ содержания концептуальных положений М. М. Сперанского позволяет свести их к следующим правилам юридической техники:
1. Свод законов имеет своей целью упорядочить действующий законодательный массив и сделать его информационно доступным для государственных органов и подданных:
«Законы по возникающим делам и случаям необходимо прибавляются, то, дабы прекратив разнообразие и смешение в минувшем, предупредить его и в будущем, положено, по совершении Свода настоящего, установить постоянный порядок и на… последующее время».3
2. Свод законов выступает средством обеспечения единства правового пространства и законности с учетом общегосударственных целей правового регулирования и особенностей правового развития отдельных национальных регионов страны, и поэтому положено в общем Своде соединить законы, действующие во всем пространстве империи, а законы местные соединить в двух Сводах особенных один для губерний западных, другой - для остзейских».
3. Свод законов носит официальный характер и должен составляться специально созданным для этого государственным органом под контролем высших органов государственного управления:
«Этот состав законов… должен быть утвержден надлежащей властью, дабы под видом законов старых не вкрались законы новые».
4. Свод законов выступает в качестве акта систематизации исключительно действующих законов, «неупотребительными законами считать только те, которые отменены силой других позднейших постановлений, из двух несходных между собой законов надлежит следовать позднейшему».
5. Свод законов не может выступать актом законотворчества и содержать в своих статьях новые правовые нормы, которые не содержались в систематизируемых узаконениях его статьи «обнимают только прошедшее и не определяют ничего в будущем», в них «должно ограничиться тем, чтобы каждый закон представлен был так, как он есть в существе его, без перемены и исправления».
6. Свод законов должен обеспечить получение обобщенной и сконцентрированной в его структурных элементах нормативно-правовой информации органами государственного управления и подданными:
«Исключить все повторения, и вместо многих постановлений, одно и то же гласящих, принять в свод одно из них полнейшее».
7. Свод законов не мог в результате проведения систематизации законодательного материала разрешать коллизионные ситуации, содержащиеся в исходных узаконениях, он «переступил бы свои границы, если бы сочинители… принялись судить, который из двух противоречащих законов лучше».
Свод законов должен максимально и адекватно воспроизводить в своих статьях нормативное содержание узаконений
- «сохранить так, как она стоит в тексте, хотя бы иногда и можно было изложить ее и лучше и короче»
- и соблюдать правила «Статьи… которые основаны на одном действующем указе или постановлении, излагать теми самыми словами, какие стоят в тексте, без малейшего их изменения», «статьи, которые составлены из двух или более указов, излагать словами указа главного, с присоединением из других тех слов, которые служат ему дополнением или пояснением», «статьи, составленные из соображения многих Указов, излагать по… смыслу, какой они представляют в их совокупности».
8. Свод законов должен в примечаниях к статьям иметь четкое указание на систематизируемые узаконения и акты их официальной публикации:
«Под каждой статьей обозначать с точностью те указы и постановления, из которых она составлена».
9. Свод законов должен определить на официальном уровне систему законодательства и поддерживаться государственными органами в соответствующем состоянии путем ежегодного дополнения и периодического переиздания, чтобы «вновь исходящее было распределяемо в ежегодном его продолжении и чтобы таким образом состав законов, единожды устроенный, сохраняем был всегда в полноте его и единстве».
М. М. Сперанский разработал систему общеимперского законодательства и определил структуру Свода законов, которые в первые ввели четкие теоретически проработанные критерии организации законодательства.
Они представляли своеобразный «правовой классификатор» - схему расположения правового материала, позволяющую как выделить сферы правового регулирования, так и обеспечить поиск необходимых в реализации права норм, представленных в статьях Свода.
Он выделял «законы государственные» и «законы гражданские». Свод законов распределял нормативно-правовой материал на несколько «главных разрядов законов», получивших обозначение «книг», которые затем делились на тома, а тома - на части и отдельные своды".
В итоге была принята следующая структура Свода законов (с коррективами она сохранялась до 1917 г.), включавшая 8 книг и 15 томов Свода законов - в современном понимании их можно рассматривать как отрасли законодательства:
Основные государственные законы, Учреждение об Императорской Фамилии (т. I, ч. 1), а также учреждения: центральные (т. I, ч. 2) и местные (т. II), уставы о службе государственной (т. III);
Уставы о повинностях (т. IV);
Уставы казенного управления: о податях и пошлинах (т. V), устав таможенный (т. VI), уставы монетный, горный, о соли (т. VII), уставы лесной, оброчных статей, арендных старостинских имений (т. VIII);
Законы о состояниях (т. IX);
Законы гражданские и межевые с законами о гражданском и межевом судопроизводствах (т. Х);
Законы государственного благоустройства: уставы кредитный, торговый, промышленности (т. XI), путей сообщения, строительный, пожарный, о городском и сельском хозяйстве, о благоустройстве в казенных селениях, о колониях иностранцев в империи (т. XII);
Законы благочиния (полицейские): уставы о народном продовольствии, об общественном призрении и врачебный (т. XIII), о паспортах и беглых, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных (т. XIV);
Законы уголовные и уголовно-процессуальные (т. XV).
Условия принятия на государственную службу и ее прохождение.
Право государственной гражданской службы определялось как самостоятельная отрасль публичного права Российской империи, регулирующая на началах законной власти и подчинения государственно-служебные отношения, складывающиеся между носителем верховной власти и начальствующими лицами, между начальствующими лицами, между последними и должностными лицами, а также между должностными лицами.
В правовой системе Российской империи законодательство о государственной службе было кодифицировано в виде уставов о гражданской службе, а вся система государственной службы функционировала на четко установленных законом принципах: законности, ответственности, отчетности, назначения на службу от правительства, ранжирования должностей и чинопроизводства по выслуге лет. В российском законодательстве XIX века был определен принцип свободного доступа к гражданской службе всех русских подданных неподатных состояний.
Составленный М. М. Сперанским Устав о службе по определению от правительства 1832 года выступал как статут гражданской службы, устанавливающий механизм реализации субъективных прав в сфере государственной службы и порядок осуществления права на доступ к должностям.
В разделе первом устава был определен порядок поступления на гражданскую
службу.4
В соответствии с Уставом о службе гражданской Российской империи поступление на службу определялось тремя критериями:
Совершенствование системы государственной гражданской службы и обеспечение пополнения государственного аппарата квалифицированными кадрами являлось одним из приоритетных направлений в юридической политике абсолютной монархии в России XVIII– первой половины XIX вв.
Высшее управление государственной гражданской службой сосредоточилось в I Отделении Собственной канцелярии.
В 1846 г. монарх учредил при I Отделении «Инспекторский департамент гражданского ведомства», преемственный Герольдии, приняв управление кадрами государственного аппарата «под собственное руководство».
В 1852 г. Николай I доверил работу по замещению должностей в местном государственном аппарате ниже VII класса Табели о рангах ведомственным органам губернского уровня, сократив обязанности губернского правления.
С начала XIX в. верховная власть повысила требования к подготовке кадров для государственной гражданской службы.
Указом от 24 января 1803 г. Александр I предупредил молодых дворян о том, что после 1807г. «никто не будет определен к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, не окончив учения в общественном или частном училище».
Через образование император гарантировал успешную карьеру и социальные преимущества.
Общие причины реформирования государственной гражданской службы М.М. Сперанский изложил в записке «Об усовершенствовании общего народного воспитания» (1808 г.), указав на важность отмены чинов, ослаблявших мотивацию юношей к образованию, дававших «ложную цену местам и достоинствам» и отделявших государственных служащих от народа.
Именной указ от 19 июля 1807 г. Запретил приписку «дворян к присутственным местам без действительной службы».
Именной указ от 6 августа 1809 г. напомнил об актуальной потребности государства в образованных служащих и прекратил производство в чины VIII и V классов (коллежские асессоры и статские советники) лиц, не получивших высшего образования, утвердив льготы при назначении в должности и в продвижении по карьере за выпускниками университетов и чиновниками, прошедшими экзаменационные испытания.
В 1812–1815 гг. из действия общих правил были изъяты работники аппаратов Военного и Морского министерств, а также Военной и Адмиралтейской счётных экспедиций.
Указ от 24 января 1803 г. ввёл 4-ступенчатую бессословную систему образования с преемственностью учебных программ для:
Представители дворянского сословия стремились воспитывать детей в привилегированных средних учебных заведениях, приравненных к университетам:
Численность государственных служащих неуклонно росла. Верховная власть негативно оценивала распространение дворянских прав и преимуществ, препятствуя притоку в государственный аппарат выходцев из иных сословий, не обладавших консервативно-корпоративным мировоззрением и лишавших устойчивости сформированную структуру населения.
Естественный прирост государственных служащих как обособленной социальной группы позволил законодателю закрепить сословные ограничения: «Положение о канцелярских служителях гражданского ведомства» (1827 г.) подразделило лиц, наделённых правом поступления на государственную службу, на 3 разряда:
Канцеляристов разных разрядов позволялось представлять к производству в первый классный чин после 2, 4, 6 и 12 лет «действительной службы» соответственно.
Требование сословной принадлежности снималось при наличии свидетельства об образовании.
На службу принимались выпускники высших и средних общеобразовательных и специальных учебных заведений, управомоченных присваивать чины:
Царскосельский и Ришельевский лицеи поощряли воспитанников чинами IX-XIV классов («по мере успехов и благонравия»), высшее училище князя Безбородко – XII и XIV, Демидовское – XIV класса.
Лица, успешно окончившие гимназию и подготовленные к дальнейшему получению образования в университете, награждались чином XIV класса в случае, если дополнительно обучались греческому языку. Духовные академии присваивали учёные степени магистров и кандидатов, семинарии – чин XIV класса и т.д.
Приём на службу «людей податного состояния» прекратился. Потомственные гражданские служащие превратились в основной источник формирования низшего звена российской бюрократии.
Свидетельством преодоления нехватки канцелярских кадров стали указы от 22 декабря 1832 г. и 22 февраля1839 г., позволившие детям личных дворян и приказных служителей, не имевшим обер-офицерских чинов, записываться в городские и сельские сословия.
В империи неуклонно росло число образовательных учреждений, складывалась общегосударственная система подготовки юристов. Тем не менее развитие сети начальных школ не удовлетворяло кадровых потребностей гражданской службы.
В целях подготовки канцелярских работников и оказания помощи семьям малоимущих чиновников в образовании детей Николай I учредил специальные учебные заведения:
В 1829 г. монарх разрешил дополнительный приём в училища «пансионеров» из семей «чиновников и дворян» для обучения на платной основе.
Отличников, выявленных аттестационными комиссиями училищ («в присутствии Попечительного совета»), переводили на 3-й год обучения в гимназии, особо одарённых учеников – в города с университетами для дополнительного посещения «лекций российского правоведения».
Выпускники училищ для детей канцелярских служителей и особых отделений при гимназиях вступали в службу канцеляристами низшего и высшего разрядов или принимались сверх штата до открытия вакансий, обязуясь отработать в губернии 8 и 6 лет соответственно.
Николай I повысил значение высшего образования и упорядочил правомочия учебных заведений по награждению чинами:
«Устав о службе гражданской по определению правительства», включённый в том IIIС вода законов Российской империи, закрепил перечень учебных заведений, награждавших успешных выпускников чинами.
С 1849 г. чина XIV класса удостаивались воспитанники гимназий, получившие юридические знания (обученные «русскому законоведению»).
Законодатель усилил зависимость начальных условий карьеры чиновника от полученного образования и сословного происхождения:
Положение о порядке производства в чины по гражданской службе от 25 июня1834 г. подразделило выпускников учебных заведений на 3 разряда. Общий темп продвижения по рангам Табели для служащих 1-го разряда являлся равным до IX класса (титулярного советника), в чин коллежского асессора потомственные дворяне производились через 4 года, иные лица – через 6 лет.
Канцелярским работникам, окончившим средние учебные заведения, закон позволял присваивать чин XIV класса в соответствии с их групповой принадлежностью (по Положению 1827 г.) через 1, 2 и 4 года службы, перевод из IX в VIII класс осуществлялся для потомственных дворян через 4 года, для иных – лиц через 10 лет.
Наконец выпускникам низших учебных заведений и служащим, не имевшим аттестатов, чин XIV класса давался через 2, 4 года и 6 лет, их перевод из IX в VIII класс мог осуществляться не ранее чем через 5 и 10 лет. Сроки производства в очередной чин сокращались за выдающиеся.
Правительство Николая I разработало комплекс мер, поощрявших службу в отдельных периферийных провинциях – в Белоруссии, Литве, на Кавказе, Европейском Севере, Урале, в Сибири и Америке, вошедших в раздел V книги I тома III Свода законов 1842г., затем 1857 г. издания («О преимуществах службы в отдаленных и малонаселенных краях империи и губерниях Виленской, Гродненской, Ковенской и Минской»).
«Общие» и «частные преимущества» включали повышенные материальные компенсации, льготы в чинопроизводстве и при замещении классных должностей.
Из-под действия указа от 6 августа 1809 г. были исключены Грузия, губернии Кавказская, Олонецкая, Сибирь.
В 1837 г. монарх позволил набирать канцелярских служителей в Сибири среди ссыльных, происходивших из привилегированных сословий.
Положение от 9 июня 1842 г. «в виде особого изъятия» наделило правом поступления на службу в ряде уездов Архангельской и Вологодской губерний, в Астраханской, Вятской, Олонецкой , Оренбургской губерниях, Кавказской области (Ставропольской губернии), губерниях и областях Западной и Восточной Сибири выходцев из городских сословий и семей церковнослужителей, имевших свидетельства о среднем образовании.
Отдельным вниманием правительства пользовалась подготовка кадров для службы на Кавказе. «Положением о Кавказском учебном округе», утверждённом 29 октября 1853 г., предусматривалось финансирование в Екатеринбургской, Кутаисской, Ставропольской и Тифлисской гимназиях 362 мест для детей русских дворян, представителей этнических элит и казачьих офицеров.
обязуясь после их окончания «прослужить на Кавказе и за Кавказом не менее шести лет».
Право на чин XIV класса распространялось на всех воспитанников кавказских гимназий, успешно завершивших курс обучения и получивших юридические знания.
Таким образом, развитие системы отбора и подготовки кадров государственной гражданской службы в Российской империи в первой половине XIX в. выражалось в планомерном сужении круга лиц, допущенных на службу, и усилении зависимости условий карьеры чиновника от его сословного происхождения и полученного образования. Общая нехватка делопроизводителей в органах государственного управления компенсировалась внесением дополнений в законодательство, разрешавших приём на службу в виде исключения лиц непривилегированных сословий.
Естественный прирост потомственных гражданских служащих позволил законодателю с началом второй четверти XIX в. окончательно замкнуть их в сословную группу. При этом разнородность происхождения чиновников обусловила дифференциацию условий, влиявших на темп их продвижения по карьере. Требование сословной принадлежности ослаблялось при получении подданным образования.
Однако обучение в общеобразовательных заведениях было нацелено на преимущественную подготовку к гражданской службе дворян. Законодатель последовательно фиксировал рост значения образования для карьеры государственного служащего.5
Запреты на принятие в гражданскую службу.
Устав о гражданской службе запрещал принимать на службу:
Закон запрещал принимать на гражданскую службу личных почетных граждан и их детей, за исключением сыновей офицеров и чиновников, получивших по чинам личное почетное гражданство.
Лицам бывшего податного состояния доступ на классную государственную службу фактически был закрыт, несмотря на то что специальным постановлением к гражданской службе допускались рожденные в бывшем податном состоянии у лиц, которые после 5 марта 1874 года приобрели права высших состояний или звания.
Вышедший в 1881 году циркуляр о «кухаркиных детях» запретил принимать на государственную службу детей прислуги.
Указанными ограничениями правительство пыталось представить государственную службу особой привилегией и обеспечить себя наиболее выгодными в социальном отношении государственными служащими.
Таким образом, основной массе населения доступ к государственной службе был затруднен.
Тем не менее, поскольку гражданская служба была непопулярной среди дворянства, целый ряд гражданских должностей, особенно во второй половине XIX века, был доступен лицам недворянского происхождения.
Так, правом поступления на гражданскую службу обладали сыновья:
Наряду с этими условиями законодательство устанавливало гендерные ограничения при приеме на государственную гражданскую службу.
В системе государственной службы в XIX веке складывается законодательно определенная гендерная иерархия, приоритет в подборе кадров отдается, за некоторым исключением, мужским ролям.6 За исключением некоторых должностей, доступ на службу женщинам запрещался.
Права женщин в сфере государственной службы необходимо рассматривать в двух аспектах:
Устав о службе гражданской (ст. 157 по Продолжению 1906, 1908, 1909, 1910 гг.) определял, что лица женского пола допускаются на службу в общественные и правительственные учреждения в качестве:
Но по целому ряду позиций в этом перечне присутствовала оговорка «…без предоставления … прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых». То есть, по сути, речь шла в этом случае только о так называемом вольном найме.
Врачи-женщины, занимающие медицинские должности, пользовались всеми правами государственной службы, предоставляемыми этими должностями врачам-мужчинам, за исключением производства в чины и награждения орденами.
На должности окружных надзирателей Санкт-Петербургского Воспитательного дома женщины принимались с правами государственной службы.
К занятиям по письменной и счетной части в центральном управлении Министерства юстиции, в канцелярии Правительствующего Сената они допускались исключительно по вольному найму, без права государственной службы.
Получив образование, женщины пытались преодолеть выставляемые препоны на пути к желаемым должностям.
Подобная попытка была предпринята Е.О. Козьминой, которая освоила юридические вопросы в канцелярии А. Кони, бывшего тогда прокурором Казанского окружного суда, и решила применить свои познания в адвокатуре. Выдержав в 1875 году экзамен на звание частного поверенного в Нижегородском суде, Е.О. Козьмина обратилась с просьбой о допуске к такому же экзамену в Московскую Судебную Палату и на отказ Палаты подала в сентябре того же года жалобу в Сенат.
Определение Палаты Сенат отменил, предписав допустить Козьмину к экзамену, но через несколько недель после сенатского решения последовало Высочайшее повеление от 2 февраля 1876 года, в котором было сказано, что, в соответствии с Высочайшим повелением от 14 января 1871 года (п. 5), запрещается прием женщин даже по найму на канцелярские и другие должности во всех правительственных и общественных учреждениях, где места предоставляются по назначению и по выборам.
И этот запрет распространяется и на звание частного поверенного, установленное правилами 25 мая 1874 года.
В основном, женщины не были представлены в системе высшей государственной службы и в профессиях публичного характера. Но они допускались к исполнению обязанностей на более низких уровнях службы в различных государственных и общественных учреждениях.
Так, во многих государствах они допускались к преподаванию в государственных учебных заведениях, к исполнению государственных или общественных обязанностей по медицинской части, по ведомству почт и телеграфов, в рабочих инспекциях, в женских тюрьмах, в публичных библиотеках и т.д.7
Разряды государственных служащих
Естественный прирост государственных служащих как обособленной социальной группы позволил законодателю закрепить сословные ограничения: «Положение о канцелярских служителях гражданского ведомства»(1827 г.) подразделило лиц, наделённых правом поступления на государственную службу, на 3 разряда:
Отличников, выявленных аттестационными комиссиями училищ («в присутствии Попечительного совета»), переводили на 3-й год обучения в гимназии, особо одарённых учеников – в города с университетами для дополнительного посещения «лекций российского правоведения».
Выпускники училищ для детей канцелярских служителей и особых отделений при гимназиях вступали в службу канцеляристами низшего и высшего разрядов или принимались сверх штата до открытия вакансий, обязуясь отработать в губернии 8 и 6 лет соответственно.
Законодатель усилил зависимость начальных условий карьеры чиновника от полученного образования и сословного происхождения: Положение о порядке производства в чины по гражданской службе от 25 июня 1834 г. подразделило выпускников учебных заведений на 3 разряда. Общий темп продвижения по рангам Табели для служащих 1-го разряда являлся равным до IX класса (титулярного советника), в чин коллежского асессора потомственные дворяне производились через 4 года, иные лица – через 6 лет. 8
Канцелярским работникам, окончившим средние учебные заведения, закон позволял присваивать чин XIV класса в соответствии с их групповой принадлежностью (по Положению 1827 г.) через 1, 2 и 4 года службы, перевод из IX в VIII класс осуществлялся для потомственных дворян через 4 года, для иных – лиц через 10 лет.
Наконец выпускникам низших учебных заведений и служащим, не имевшим аттестатов, чин XIV класса давался через 2, 4 года и 6 лет, их перевод из IX в VIII класс мог осуществляться не ранее чем через 5 и 10 лет.
Спустя 10 лет Дополнительными правилами к Уставу о гражданской службе (от 28 ноября 1844 г.) законодатель установил образовательный минимум для получения первого классного чина в объёме учебной программы уездного училища: без аттестата потомственные дворяне производились в коллежские регистраторы через 4 года добросовестной службы, канцеляристы 2-го разряда – через 6 лет, лица, причисленные к почётным гражданам, – через 12 лет, остальные работники 3-го разряда при наличии начального образования имели право после 8 лет службы в одном ведомстве на получение «звания и преимуществ личного почётного гражданства», после 16-ти – на производство в чин XIV класса, при отсутствии аттестата – на повышение социального статуса через 10 лет и увеличение до трети жалованья через 20 лет добросовестной службы (при условии прохождения «особого испытания»).
Наконец именной указ от 9 декабря 1856 г. отменил ускоренный темп чинопроизводства для государственных служащих, получивших образование: срок выслуги в чине до VIII класса составил 3 года, до V класса-4.
Функции-обязанности чиновников
Впервые институт обязанностей государственных служащих законодательно был закреплен в Судебнике 1497 г., который фактически содержал нормы, регулирующие судопроизводство, хотя невозможно отделить органы управления от судебных органов того времени.
Судебник:
Одновременно с этим впервые Судебник законодательно закрепляет обязанности государственных служащих: «1. Судите суд бояром и околничим. А на суде быта у бояр и у околничих диаком».
Судебник 1550 г. впервые в истории России был провозглашен единственным источником права.
Но новых обязанностей, кроме оговоренных выше, за государственными служащими он не закреплял.
Дальнейшее закрепление обязанностей чиновников прослеживается в Генеральном регламенте Петра I от 27 февраля 1720 г..
Обязанности государственных служащих, основанные на Генеральном регламенте, сводились к следующим:
Служилые люди были обязаны придерживаться иерархии и чинопочитания как в служебных, так и в повседневных отношениях. За нарушениями следили фискалы, штраф взимался в размере двухмесячного жалованья. Иерархичность отношений устанавливалась также между женами: «все замужние жены поступают в рангах по чинам мужей их».
Кроме того, чиновники обязывались подтверждать свой ранг патентом, «заслуживать ранг летами, как следует» и одеваться согласно чину.
«Указ о хранении прав гражданских» от 17 апреля 1722 г. устанавливал одну из самых главных обязанностей- соблюдение законов всеми без исключения должностными лицами.
Преступившие закон рассматривались как нарушители «прав государственных и противники власти».
Петр 1 угрожал им смертной казнью «без всякие пощады», независимо от предыдущих заслуг.
Установив обязанность строго и неукоснительно исполнять законы, указ одновременно определял порядок восполнения пробелов законодательного регулирования, выявившихся в ходе рассмотрения в государственных учреждениях конкретных дел. Предписывалось такие дела «не вершить», а подавать об этом выписки в Сенат, который обязан был в этих случаях «собрать все Коллегии, и об оном мыслить и толковать под присягою».
В дополнении к этим обязанностям выходит указ от 20 января 1724 г. , основная мысль которого может быть выражена в следующих положениях:
Чиновники-
1) обязывались не исполнять приказания, противоречащие закону;
2) вооружались правом протеста и представления на неправомерные действия начальства.
При анализе законодательства первой четверти XVIII в. следует обратить внимание на указ от 9 февраля 1723 г., который обязывал чиновников всего государства в случае необходимости «во время нужды» вычитать из жалованья « рубля, почему доведется», чтобы никто не был обижен, но «общее бы лишение для той нужды все понесли». Исключение было сделано только для иностранных мастеров. Этот указ свидетельствует об ориентированности монарха на реализацию общегосударственных интересов и задач, участие в их достижении обязательно для всех, в том числе для государственных служащих.
23 мая 1739 г. появился именной указ о подтверждении сенаторам, коллежским и конторским чинам, а также президентам «сьезжаться ежедневно в указанные часы по регламенту и сидеть в присутствии до двух часов пополудни, а по срочным делам приезжать и после полудня и оставаться в заседании до 7 часов вечера».
Указ этот обязывал обер-прокуроров, прокуроров и обер-секретарей вносить опоздав-ших и не прибывших в специальный дневной журнал. Императрица Анна Иоанновна этим указом внушала сенаторам «не шутить в Сенате, а заниматься делами рачительно»
31 декабря 1765 г. Сенат счел нужным издать указ «О произошедшем в некотором присутственном месте в производстве дел непорядке и каким образом впредь поступать».Он был посвящен обязанностям чиновников.
Под влиянием М.М. Сперанского преобразования государственной службы продолжились изданием 3 апреля 1809 г. указа «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями».
На основании данного указа камер-юнкеры и камергеры обязывались избрать какой-либо род действительной гражданской службы - в противном случае им грозило лишение их званий.
6 августа 1809 г. был издан высочайший указ об особых испытаниях чиновников при производстве их в чины коллежского асессора и статского советника. Он основывался на правилах «06 устройстве училищ» от 26 января 1803 г., где указывалось: «Чтобы ни в какой губернии, спустя пять лет от устроении училищ в учебном округе, к которому она принадлежит, не определять к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, людей, не окончивших ученья в общественном или частном училище».
Цель указа 1809 г. - повысить уровень образованности чиновничества, так как университеты пустовали, а чиновники стремились достигать чинов не заслугами и познаниями, а одним пребыванием и исчислением лег службы». Поэтому при производстве в чин коллежского асессора чиновник обязан был предьявить свидетельство из университета о том, что обучался с успехом наукам, гражданской службе свойственным», или же, что, явившись на испытание в университет, «заслужил на оном одобрение в своем звании».
Такое же свидетельство требовалось и при производстве в чин статского советника.
В этом случае претенденту на чин нужно было еще представить удостоверение о занятии известных «деловых» должностей.
С изданием этого указа чиновники были поставлены перед выбором: или повысить свой образовательный уровень и получить возможность продвижения по службе, или оставаться на службе без дальнейшего повышения, или выйти в отставку.
Благодаря инициативе М.М. Сперанского, у чиновников появилась новая обязанность получение высшего образования. Реализация этой обязанности позволяла получить более высокое статусное положение.
Устав о службе не просто перечислял функции-обязанности чиновников; он определил требования к чертам характера государственного служащего, наличие которых гарантировало бы государству качественное и своевременное исполнение служебных обязанностей:
«1) здравый рассудок;
2) добрая воля в отправлении порученного;
3) человеколюбие;
4) верность в службе Его Императорского Величества;
5) усердие к общему добру;
6) радение о должности,
7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток;
8) правый и равный суд всякому состоянию;
9) покровительство невинному и скорбящему». 9
Значение этих требований состояло в том, что все они были лишены «юридического смысла» и содержали моральные и нравственные характеристики.
Законодатель не пошел чисто формальным путем перечисления обязанностей чиновника, он показал свою заинтересованность в чиновнике-личности, обладающей нравственным стержнем.
Служащий должен был «охранять свято и не нарушать вверенную ему тайну, касающуюся службы и пользы Его Императорского Величества».
Чиновник обязан был уважать начальство и точно исполнять его приказания. Если же государственный служащий считал повеление «незаконным и противным интересу Его Императорского Величества», то «обязан исполнить то, что на подобные случай в учреждении занимаемой им должности предписано».
Служащему воспрещалось жестокое и неприличное обращение с подчиненными, а также отягощение их делами, не положенными по службе. Чиновник должен был находиться в месте своей службы и мог отлучаться в отпуск или командировки только с разрешения начальства.
Увольняющийся с должности обязан был исполнять свои функции до получения приказа об увольнении, а затем должен был передать дела своему приемнику или в архив.
Устав определял лишь основные обязанности государственных служащих. Что касалось специальных служебных обязанностей, то их круг регулировался либо правовыми нормами специального законодательства, либо соответствующими ведомственными подзаконными актами.
После революции 1917 г. вся система имперского государственного управления перестала существовать. Советское законодательство не рассматривало (по крайней мере напрямую) такую категорию, как обязанности государственных служащих.
Отдельные виды обязанностей содержались в различных законодательных актах, которые регулировали подобные обязанности и других категорий граждан.10
Реформирование правового статуса государственного служащего в эпоху Великих реформ.
Различные аспекты организации и функционирования государственной службы в последние десятилетия находятся в центре внимания отечественных исследователей и рассматриваются как в специальных публикациях, так и в работах, посвященных более широкому кругу проблем.
Как правило, эволюция государственной службы связывается с основными этапами развития Российского государства, но между тем на ее развитие оказывали влияние и внутренние, присущие только данной отрасли управления, факторы. В связи с этим изучение развития системы государственной службы требует построения собственной периодизации, используемой для решения специальных проблем.
В основу ее могут быть положены различные основания, в настоящее время применяется подход, базирующийся на изменении содержания служебных отношений, или самого назначения государственной службы. Однако такая периодизация выглядит слишком общей, а главное, ориентированной вовне, без возможности учета ее внутренних особенностей, поскольку с точки зрения содержания служебных отношений в России можно выделить только два этапа:
В первом случае служили конкретному лицу (царю), а во втором – государству. Именно здесь проявляется недостаточность содержательной периодизации, поскольку четко разграничить эти этапы не представляется возможным.
Как правило, начало этапа государевой службы связывают с эпохой феодальной раздробленности и доводят до начала XVIII в. (обычно – 1722 г .).
Для данного этапа характерно отождествление государства с личностью царя:
«государю (царю) принадлежала верховная власть в стране и он, как самодержец, олицетворял собой государственное общенациональное начало».
Такое представление переносилось и на службу по управлению страной, поскольку ее корни лежат в отношениях, формировавшихся на базе княжеского хозяйства .
По словам В.О. Ключевского, в то время «каждому званию соответствует
известный постоянный круг правительственных дел, входящих вообще в состав княжеского хозяйства, потому что все удельное управление было, собственно, хозяйственное… должность остается учреждением единоличным».11
Этапы:
Первый этап развития государственной службы начинается с указа Ивана Грозного об ограничении местничества во время военных походов 1550 г ., т .е. в тех случаях, когда ущерб от местнических счетов был максимальным и требовались способные военачальники, хотя бы и не знатного происхождения.
Эта линия выдерживалась и в начале XVII в .,что и проявилось в росте числа неродовитых членов Боярской думы (думных дворян и дьяков).
Выбор начальной точки этапа может быть оспорен, она может быть перенесена на период правления Ивана III, принявшего, как известно, царский титул и осуществившего ряд шагов по усилению позиций великого князя как верховного правителя русских земель. Это мнение обусловлено тем, что процесс формирования централизованного государства (в котором
только и имеет смысл говорить о существовании государственной службы) включает несколько этапов. и если в период правления Ивана III в основном завершился этап «собирания земель», то развертывание второго этапа, в рамках которого формируется система внутренних связей (в том числе управленческих, делающих необходимым формирование собственно государственной службы), приходится на вторую половину XVI в .
Именно в период правления Ивана IV формируется общегосударственная система управления, охватывающая высший, центральный и местный уровни (Боярская дума, приказы, губные и земские учреждения), требующая специальных работников, которые не всегда могут быть лично связаны с монархом, и особой системы отношений между политической властью и административным аппаратом, что и становится основой государственной службы.
Естественным завершением данного этапа может считаться отмена местничества 1682 г ., с целью «совершенной в его государских ратных и в посольских и во всяких делах прибыли и лучшего устроения».
Первый этап охватывает около 150 лет и завершается к концу XVII в .
Второй этап характеризуется, главным образом, количественными изменениями, связанными с ростом числа государственных служащих, появлением новых сфер управления, требующих структурирования и согласования.
В это время постепенно меняется характер чинов, которыми начинают награждаться не только лица, входящие в непосредственное окружение монарха либо оказавшие ему какие-то личные услуги, но и находящиеся на государевой службе (прежде всего военной), лично не связанные с царем.
Эти изменения принято связывать с принятием Табели о рангах, но они прослеживаются и раньше .
Так, первые пожалования в чины действительных тайных советников и тайных советников произошли в 1709 г ., в надворные советники – в 1710 г .
Для дальнейшего развития государственной службы представляется важным и усиление сословной дифференциации, вычленение дворянства, точнее – шляхетства, в качестве особого, благородного сословия, а не холопов государя, как было ранее.
В 1721 г . членов царской фамилии стали называть благоверными, «понеже титуловаться благородством их высочествам по нынешнему употреблению низко, ибо благородство и шляхетству дается».
Одновременно повышаются квалификационные требования к гражданским служащим, что вместе с проведенной реорганизацией армии заставляет отдавать предпочтение принципу профессионализма против происхождения.
Завершающим рубежом этого этапа можно считать принятие Табели о рангах – документа, сохранявшего свое значение вплоть до свержения монархии в 1917 г .
Значение Табели рассмотрено в отечественной исторической литературе, поэтому затронем лишь новые требования к уровню подготовки и квалификации государственных служащих (что можно рассматривать как одно из проявлений стремления к повышению эффективности государственной службы), зафиксированные в этом документе.
К ним относится зависимость присваиваемых рангов от заслуг должностного лица , дальнейшее разделение личности монарха и государства и, соответственно, выслуженного и жалованного дворянства , введение практической подготовки как условия для поступления на государственную службу .
Содержанием следующего этапа реформирования гражданской службы стало внесение изменений в структуру и практику реализации Табели о рангах.
Задача обеспечения должной эффективности государственной службы в это время решалась в разных аспектах и нередко в контексте иных проблем.
К их числу могут быть отнесены, например, борьба демократического и кастового начал (сословного и бессословного, статусного и компетентностного) в государственной службе, определение приоритетов в служебной карьере (заслуг или выслуги), а также их конкретизация в нормах закона.
Результатом этих процессов стало определение сроков выслуги, необходимых для производства в следующий чин, доминирование принципа выслуги как показателя квалификации при производстве в низшие классы Табели о рангах, а также установление минимального возраста, с которого начинался отсчет стажа службы.
Одновременно происходило уточнение новых характеристик гражданской службы, их согласование друг с другом .
Одним из проявлений этого процесса стали законодательные акты, регламентирующие процедуру перехода из военной службы в гражданскую . Различия в порядке получения потомственного дворянства на военной и гражданской службе требовали детальной регламентации и контроля этого перехода.
В это же время вводятся ограничения на поступление в сферу государственной службы представителей купечества и на производство в чины гражданских служащих, не имеющих дворянства.
Завершение этого этапа следует отнести к началу XIX в . существующая традиция связывать рубеж с принятием Манифеста о вольности дворянству или Жалованной грамоты дворянству не показательна с точки зрения выбранного критерия, поскольку принятие данных документов не позволяет сделать однозначных выводов о повышении или снижении эффективности управления.
С одной стороны, происходил отток с гражданской службы дворян и замена их лицами недворянского происхождения.
О том, что подобные явления имели место, свидетельствует указ, принятый
20 апреля 1762 г., т.е. через два месяца после издания Манифеста.
В этом документе, в частности, указывалось:
« . . .в секретари произвождение чинить из приказных чинов, кои не из дворян, а в службе находятся без подозрения».
В то же время Манифест о вольности дворянства мог сыграть некоторую роль в повышении эффективности государственной службы, поскольку им предусматривалась организация учета и контроль за обучением дворянских детей .
Начало следующего (и одновременно конец предыдущего) этапа реформирования гражданской службы относится к 1890-м гг.
При этом в качестве формального рубежа выбирается 1895 г . – дата создания комиссии по разработке нового устава о службе гражданской.
В подготовленном ею проекте предусматривались меры по повышению эффективности гражданской службы: отказ от чинопроизводства за выслугу лет, учета сословного начала при поступлении на гражданскую службу и прохождении служебной лестницы и др.
Глобальной целью проводимой реформы должно было стать создание государственной службы, способной эффективно функционировать в условиях быстрого развития буржуазных отношений, предъявлявших новые требования к качеству управления, и выдерживать конкуренцию с частной службой, в которой одним из главных требований к управленческим кадрам выступали квалификация и компетентность.
Для обеспечения поставленной задачи не только повышались требования к образовательному уровню поступавших на государственную службу, но и предполагалось введение так называемой подготовительной службы, имевшей целью дать необходимую практическую подготовку для выпускников учебных заведений .
Точную дату завершения работы комиссии установить сложно, но работа над проектом нового устава продолжалась до начала Первой мировой войны, в условиях которой дальнейшая реформа гражданской службы оказалась невозможной.12
Таким образом, можно выделить следующие этапы реформирования гражданской службы:
Предложенная периодизация реформирования гражданской службы не является единственно возможной, но использование иных критериев (например, изменение критериев поступления на службу или статуса должностных лиц) требует самостоятельных исследований .
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Кодан Сергей Владимирович М. М. Сперанский и создание Свода законов Российской империи // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2010. №4 (8).
Кодан Сергей Владимирович М. М. Сперанский и формирование теоретических основ юридической техники систематизации законодательства в России (1820-1830-е гг. ) // Юридическая техника. 2012. №6.
Еремина Татьяна Ивановна Законодательное регулирование поступления на гражданскую службу в государственной системе просвещения Российской империи в XIX – начале XX века // Известия РГПУ им. А. И. Герцена. 2013. №159.
Воропанов Виталий Александрович Развитие системы отбора и подготовки кадров государственной гражданской службы в российской империи в первой половине XIX в // Социум и власть. 2013. №6 (44).
Еремина Татьяна Ивановна Законодательное регулирование поступления на гражданскую службу в государственной системе просвещения Российской империи в XIX – начале XX века // Известия РГПУ им. А. И. Герцена. 2013. №159.
Еремина Т.И. Право поступления на гражданскую службу в Российской империи в XIX – начале ХХ века: Условия и ограничения // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2014. № 3
Шепелев Леонид Ефимович Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. - Электронная библиотека , 1991
Архиреева Анастасия Сергеевна К вопросу о правовом регулировании института обязанностей государственных служащих в Российской Империи в XIX веке // Научный журнал КубГАУ. 2015. №110.
Карпов Игорь Владимирович Становление института обязанностей государственных служащих в России в соответствии с законодательством XV-XIX веков // Вестник СамГУ. 2011. №82
Зубов, В. Е. Этапы реформирования государственной службы в России (XVI – начало XX В.) / В. Е. Зубов // Гуманитарные науки в Сибири. – 2013. – № 2.
Зубов В. Реформа гражданской службы конец XIX – начала ХХ века. Новосибирск, 2005.
Баженова Т.М., Кодан С.В. Свод законов Российской империи (К 175-летию издания) // Российский юридический журнал. 2008. № 3 (60). С. 110-119.