Государственно-территориальное устройство: современные подходы
Предмет
Тип работы
Факультет
Преподаватель
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы обусловлено тем, что государство является одним из важнейших элементов любого общества, при этом каждое из них имеет свои особенности, которые непосредственно зависят от многих факторов как внешних, так и внутренних.
При этом, на наш взгляд, внутренние факторы являются определяющими. В их иерархии главное место занимает национальное сознание, через призму которого нация формирует свои цели, ценности и направления дальнейшего развития всего общества и государства в том числе. Тема – очень широкая, поэтому не будем затрагивать влияние национального сознания на все формы государств, а только обратимся к его одному элементу – государственно-территориальному устройству. На наш взгляд, в исследованиях данного явления просматриваются четко выраженный застой и искажение объективных фактов в угоду модных идеологических клише.
Современные государства и нации, их создавшие, находятся в различных фазах своего развития. При этом если мы проследим их историю существования, то можем заметить одну закономерность – созданные формы национальных и многонациональных государств в период второй фазы их существования сохраняются вплоть до их распада и только незначительно поддаются модернизации. Данное утверждение касается всех форм государств: политического режима, формы правления и государственно-территориального устройства.
На протяжении последних лет в России продолжаются дискуссии вокруг различных аспектов федеративного устройства. До настоящего времени оптимальная модель федерализма не найдена, не реализован на практике принцип равенства субъектов Федерации. К числу наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов следует отнести субъектный состав Федерации, явное экономическое и политическое неравноправие субъектов, систему жесткой вертикали власти при сокращении роли и влияния в государственном управлении субъектов Федерации.
Организующая роль высшего федерального уровня власти проявляется главным образом в реализации интегративной функции, которая является основной формой реализации федеративных начал государства. В свою очередь, субъекты федерации, являясь главными выразителями федеративных начал и носителями федеративной ответственности, организуясь под действием федеральной власти и участвуя в ее реализации, создают необходимое условие для полной реализации действий федеральной власти и, следовательно, федеративного потенциала государства.
Цель курсовой работы заключается в выявлении наиболее острых и значимых проблем федеративного устройства Российской Федерации, поиске и предложении путей их решения и преодоления.
Задачи:
- изучить основные формы государственно-территориального устройства современных государств;
- рассмотреть исторические аспекты развития федеративного устройства России;
- обозначить и сгруппировать признаки федеративного устройства в России и в зарубежных странах;
- провести анализ трансформации форм территориально-государственного устройства;
- рассмотреть федерализацию как способ изменения формы государства;
- выявить проблемы формирования федеративного правового государства.
Методы: анализ, синтез, сопоставление, метод сравнения.
1 Теоретические аспекты особенностей государственно-территориального устройства в России и за рубежом
1.1 Основные формы государственно-территориального устройства современных государств
В настоящее время в теории государства сложилась точка зрения, согласно которой государственно-территориальное устройство современных государств представляется двумя основными формами: унитарной и федерацией, а также промежуточными: регионалистической (регионализированной) и полуфедеративной. В учебнике под редакцией В. К. Бабаева формы государственно-территориального устройства подразделяются на простые (унитарные) и сложные (империи, федерации и конфедерации). Две классификации отличаются друг от друга прежде всего тем, что в одной империя как форма государственно-территориального устройства отсутствует, а в другой имеет место. В современной учебной литературе по теории государства и права империя как современная форма государственно-территориального устройства в основном отрицается1.
Отказ от империи как формы государственно-территориального устройства можно объяснить явлением, которое М. Н. Козюк назвал «интеллектуальной модой»2. Данное понятие наиболее глубоко исследовал профессор А. Б. Гофман. Он раскрыл особенности «интеллектуальной моды» на примере современных теоретических установок в социологии.
Для нашего исследования наиболее полезной может считаться статья Ю. И. Семёнова «Идеологическая мода в науке и скептицизм». В ней автор на многочисленных примерах показал, как быстро меняются точки зрения представителей науки в угоду главенствующей на тот или иной период идеологии: в советский период – в угоду марксизму-ленинизму, сейчас – либеральной идеологии и т. д. На это указывает и Н. И. Грачёв, утверждающий, что просматривается «застой в отечественной теории государства, который сформировался под воздействием западноевропейской юридической идеологии». Именно благодаря моде, на волне становления либеральной идеологии, сложилось мнение, что империя как форма государственно-территориального устройства себя изжила, и на ее месте почему-то обязательно должна возникнуть федерация. Благодаря этой установке из всей научной и учебной литературы по теории государства и права империя как форма государственно-территориального устройства была изъята, и сегодня в большинстве своем не исследуются. Истины ради, отметим, что имеют место научные труды ряда ученых, разных направлений научной деятельности, которые данному веянью не подвержены и продолжают исследовать идеологически не признаваемую форму государственно-территориального устройства3.
На наш взгляд, от империи как формы государственно-территориального устройства отказываться рано, так как процесс глобальной и региональной интеграции предполагает создание крупных государственных образований. Однако существует мнение, что империи в современных условиях могут модернизироваться в союзы, о чем, в частности, писал С. Н. Бабурин. Нам представляется, что это перспектива далекого будущего. Сегодня государства, объединяющиеся в государственные образования (ярким примером таких объединений являются Союз Советский Социалистических Республик и Европейский Союз), представляют собой образования с разным уровнем развития в экономике, политике, культуре, религии. Из-за этого они не могут на равных участвовать в управлении созданного союза.
Совершенно другая ситуация сложилась с формированием Российского государства. Прежде всего, оно имеет глубокие исторические корни. Период становления российской государственности пришелся на период X–XV вв. В это время она испытала серьезное идеологическое влияние со стороны Византийской империи, а в дальнейший, в период монголо-татарского ига, – Золотой Орды. От Византии она получила идеологию, систему ценностей, а также религию и основы государственности, от Золотой Орды – систему административного управления государством. Однако решающим в ее становлении было влияние Византийской империи, что дало право М. А. Елдину утверждать, что в XIII в. Россия получила от Византии «второй после крещения духовный импульс». Это привело к тому, что во второй период своего становления, во времена царствования Ивана IV Грозного, «были сформулированы и обоснованы основные принципы самодержавной власти русских монархов, явившиеся духовной политической основой укрепления государственности и национальной государственной идеологии России как централизованного государства». Именно в этот период идет формирование России как имперского государства, так как в его состав были включены земли не только с христианским, но и мусульманским населением. Дальнейшая трансформация Российского государства, выразившаяся во включении в систему западноевропейской материальной и духовной культуры, была осуществлена в XVIII в., но уже на основе сложившейся политико-государственной идеологии, которая включала в себя имперскую основу. В дальнейшем история России показывает приверженность имперским традициям как во времена Российской империи, а также в период Советского Союза. Логично утверждать, что Россия должна им соответствовать и на современном этапе своего развития4.
Для того чтобы понять, в чем заключается отличие федерации от империи, необходимо привести признаки, которые их характеризуют. Наиболее полно основные признаки империи как формы государственно-территориального устройства, на наш взгляд, выделил Н. И. Грачёв. Он считает, что:
– во-первых, империя есть государство во всех смыслах этого слова;
– во-вторых, она представляет собой форму локальной цивилизации;
– в-третьих, империя – это всегда государство с большой территорией;
– в-четвертых, само территориальное пространство империи является анизотопным, т. е. неодинаковым, неоднородным как по этнокультурным и социально-экономическим свойствам, так и по политико-правовым качествам и статусным характеристикам входящих в него территориальных частей;
– в-пятых, суверенный центр империи, воплощенный в имперских политических институтах, территориально и этносоциально образует автономную единицу со своим особым статусом, обладающим гегемонией или доминированием в ней при реализации имперской власти и управления;
– в-шестых, империя всегда есть государство идеократическое (или даже теократическое), имеющее свою систему базовых ценностей, убеждений, свою «идею-правительницу», религиозную или этическую;
– в-седьмых, империя обладает особым имперским суверенитетом, находящим свое проявление в способах организации и легитимации верховной власти, а также в распределении суверенных правомочий между верховной властью и периферийными образованиями.
1.2 Исторические аспекты развития федеративного устройства России
Российское государство прошло длительный путь развития. Изначально Россия формировалась как унитарное государство с монархической формой правления. Те земли, которые присоединялись к России входили в ее состав без всяких условий и никакими дополнительными правами не наделялись. Площадь государства расширялась путем завоевания близлежащих территорий. Причем, какие бы этнические общности на данных территориях не проживали, особыми дополнительными правами они не наделялись, и все управление ими осуществлялось из центра. Также централизованно решалось, какие вопросы можно передать для решения на местах.
Несмотря на то, что уже со времен Ивана Грозного Россия являлась одним из самых крупных по территории государств – ее площадь составляла 5,4 млн кв. километров и была больше всей остальной Европы, Россия до начала ХХ века продолжала оставаться унитарным государством.
А.Д. Градовский в 1883 году, рассматривая систему управления Российским государством, пишет: «Все установления разделяются на общегосударственные, власть которых действует на всем пространстве империи, и местные, власть которых ограничивается пределами данного округа. Местные установления соответствуют различным единицам, на которые распадается империи».
Территориально Россия делится на следующие местные единицы: губерния (область); уезд; город (стан, волость). Территориальные единицы государства полностью подчинены и подотчетны центру. Да, в России вводились области с так называемым «особым управлением» (они назывались «края»), однако никакие особые права им не предоставлялись. В отношении таких территорий устанавливалась особенности центрального управления, исходя из специфики населения, на них проживающего. Не зря, как пишет М.А. Фадеичева, с точки зрения европейских либералов и демократов XIX в., Россия представлялась «тюрьмой народов».
Общая политика России всегда была направлена не на поддержание самобытности народов, а на их ассимиляцию и постепенное приведение к единообразию всех жителей страны.
Россия была объявлена федеральным государством после революции 1917 года: 2 ноября 1917 года принимается «Декларация прав народов России», в которой устанавливается, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».
Анализируя нормы Декларации, С. Кара-Мурза совершенно справедливо замечает: «Если отставить в сторону романтическое понятие «свободные нации», то смысл заключается в официальном сопряжении федерализма с национальностью. То есть «ненациональные» территории из области федеративных отношений исключались. Поскольку национальные образования в составе РСФСР в начале 1918 г. занимали очень небольшое место, речь шла о том, что Россия как федерация на деле представляла собой унитарное государство с этническими автономиями»5.
То есть, по сути, историческая традиция унитарного государства с вкраплением территорий с «особым статусом» продолжила свое существование.
10 июля 1918 года была принята первая Конституция Российской Социалистической Федеративной Республики. Статья 2 Конституции устанавливает: «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик. Помимо формального провозглашения свободы самоопределения наций, самостоятельности и автономности областей, отличающихся особым национальным составом, фактической свободы у таких областей (республик) нет6.
Сам термин «федерация» по тексту конституции не расшифровывался и какой смысл вкладывался в него создателями текста конституции, неясно.
Территориальные образования федерации имели различный статус, поскольку наряду с территориальными автономиями в РСФСР существовали административно-территориальные единицы, которые самостоятельными субъектами федерации не признавались.
При этом даже те территориальные образования, которые объявлялись самостоятельными субъектами федерации, фактически таковыми не являлись, поскольку не наделялись собственными государственно-властными полномочиями. Полномочия между центральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления в Конституции распределены не были, понятие «вопросов чисто местного значения», решение которых было отдано на откуп органами местного самоуправления и автономным образованиям, по тексту документа не расшифровывалось.
Конституции 1918, 1925, 1937, 1978 годов продолжили данную традицию. Анализ фактических полномочий, закрепленных за республиками, входящими в состав РСФСР в советский период, позволяет сделать вывод, что и они не являлись полноценными субъектами федерации, поскольку реальная самостоятельность у них отсутствовала: они не могли самостоятельно решать сколько-нибудь значимые вопросы, принимать самостоятельные решения по развитию региона в том или ином направлении.
Таким образом, с точки зрения Основного закона государства – Конституции –Россия до 90-х гг. ХХ века фактически продолжает оставаться унитарным государством, высшим органом власти которого являются законодательные органы –Советы народных депутатов, которые образуются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. При этом законодательные органы не обладают реальной полнотой государственной власти, не являются действительным выразителем воли народа, полностью подчиняясь решениям, принятым исполнительными органами власти.
1.3 Признаки федеративного устройства в России и в зарубежных странах
Если говорить о признаках федерации, то общепризнанного перечня признаков данной государственно-территориальной формы сегодня не существует. Как пишет С. И. Каспэ, «федеративная политическая форма рассматривается как ключ, подходящий к многим замкам».
Существует несколько вариантов перечней признаков федерации, мы приведем в качестве примера только два. Первый перечень принадлежит Г. Елиннеку и включает в себя:
1) наличие общей союзной конституции;
2) деление властной компетенции между союзным правительством и правительством участников союза;
3) объединения территории и населения отдельных государств в одно неразрывное целое;
4) необходимость объединяющих всех участников союза структур власти, в качестве которых выступают президент и двухпалатный парламент федеративной республики;
5) сохранение значительной самостоятельности во внутреннем управлении всеми объединившимися в союз государствами.
Второй перечень признаков федерации предложен профессором Е. И. Колюшиным, куда он включил7:
1) множественность источников публичной власти внутри государства;
2) наличие относительно самостоятельных территорий внутри государства;
3) сочетание федеральных и региональных налогов;
4) сочетание федеральной правовой системы и правовых систем субъектов федерации.
Множественность признаков данного явления говорит о том, что ведется поиск его особенностей, которые устроили бы всех, но из-за большого диапазона мнений под федеративную государственно-территориальную форму можно подвести любое более или менее крупное государство. Нам же представляется, что классическая федерация была создана только в одной стране – Соединенных Штатах Америки. Это обусловлено рядом особенностей их формирования, о чем писал профессор С. И. Каспэ. Попытка создать федеративные государства по образу и подобию США привели к формированию псевдофедераций, о чем писал еще великий российский философ И. А. Ильин в 1949 г. в своей статье «О псевдофедерациях». К ним он относил: Аргентину, Боливию, Чили, Бразилию, Венесуэлу, Колумбию, Коста-Рику, Мексику, Доминиканскую Республику. При этом, нужно констатировать, что с 1949 г. псевдофедераций стало значительно больше.
Целесообразно доказать наши теоретические установки примерами эмпирического опыта государственно-территориального строительства в отдельных странах мира. Сравнивать мы будем только отдельные показатели в государственно- территориальном устройстве этих стран.
Начать необходимо с классической федерации – Соединенных Штатов Америки. Формирование американской нации происходило очень быстрыми темпами, в пределах 200–300 лет. Этот процесс произошел в основном за счет интенсивной миграции представителей разных этнических групп, которые являли собой большой диапазон культур и традиций, что, разумеется, сказалось на национальном сознании и формах государства, которое они создали. Такой непродолжительный период становления был обусловлен прежде всего тем, что мигранты, как правило, отличались повышенным уровнем пассионарности.
США формировались на новом месте, в новых условиях, и при их создании над ними не довлел опыт какого-либо государственного строительства какой-либо одной этнической группы, но при выборе более адекватной модели государства был использован теоретический опыт всего человечества. Интересен факт довольно непродолжительного периода выбора оптимальной государственно-территориальной формы у американской нации, которая до настоящего времени развивается и совершенствуется, что обусловлено, прежде всего, ее молодостью и постоянным притоком новых иммигрантов со всех частей планеты8. Этот факт способствуют внедрению новых идей, ценностей и механизмов, которые остаются привлекательными и мощными стимулами для дальнейшего развития этой диссипативной системы. При этом не надо забывать, что неконтролируемый приток мигрантов, которые не только не разделяют эти ценности и идеи, но и начинают навязывать свои, принесенные извне, может привести к ее качественному изменению и распаду, о чем уже предупреждают представители науки и средств массовой коммуникации.
Учитывая многоэтнический характер американской нации, сформировавшей американский федерализм, он полностью построен на отрицании создания национально-территориальных субъектов, и в нем признаются только территориальные. При этом американский федерализм является образованием, созданным «снизу», т. е. штаты сами объединились в единое государство и образовали федеральную власть, делегировав ей часть своих полномочий и сохранив свою правовую, экономическую и правоохранительную системы, что говорит о сохранении значительной свободы субъектов федерации в составе единого государства.
Исходя из наших теоретических основ, мы можем утверждать, что современная Российская Федерация по своей сути представляет собой псевдофедерацию и имеет имперское государственно- территориальное устройство. Использование в названии государства термина «федерация» теоретически не обоснованно, так как национально-государственное устройство имеет признаки империи9:
1) большое количество субъектов;
2) большую территорию;
3) анизатопный характер территориальных частей, ее составляющих: неодинаковых, неоднородных как по этнокультурным, так и по социально- экономическим свойствам;
4) Москва является доминирующим центром, который обладает гегемонией и доминированием при реализации государственной власти и управления;
5) Россия является государством идеократическим, имеющим свою систему базовых ценностей, убеждений, свою «идею-правительницу», как правило, этическую в лице «русского мира»;
6) Российское государство обладает особым имперским суверенитетом, находящим свое проявление в способах организации и легитимации верховной власти, где полномочия центрального аппарата государственной власти превалируют над властными структурами периферийных образований и где верховная власть в основном производит назначения в их руководство;
7) центральная власть аккумулировала у себе все финансовые потоки периферийных образований и распределяет между ними финансовые средства.
При этом попытки создать реальную федерацию предпринимались как в Советском Союзе в 1920-е гг., так и в России в 1990-е, но все они приводили к возможности реального распада страны. Показательны в этом плане слова представителя современной государственной элиты Д. А. Медведева: «Такое государство может управляться лишь при помощи сильной президентской власти… Россия всегда строилась вокруг жесткой исполнительной вертикали. Эти земли собирались веками, и по-другому ими управлять невозможно». Государственная элита поняла имперскую сущность управляемого ими государства, но оставила без изменений ее название, так как оно соответствовало главенствующей международной идеологии.
Довольно показателен опыт еще одной страны – Украины. После приобретения государственности в ней стали строить национальное, суверенное, унитарное государство. Эти цели вошли в противоречие с довольно пестрым этническим сознанием населения, сформировавшимся под воздействием имперской идеологии Советского Союза. Попытка украинизации этих этнических групп, составляющих население страны, привело к началу гражданской войны на Донбассе, а затем, имеется такая точка зрения, она может иметь место в других регионах, составляющих Украину.
Подводя итог, можно сделать вывод, что в первый период становления национального сознания формируются формы государственности, в частности, форма государственно-территориального устройства, в которой она может существовать. Модернизироваться они могут, но только в пределах какого-либо вида и в определенных параметрах.
С.А. Авакьян, анализируя недостатки федерализма в России, совершенно справедливо заметил, что при определении принадлежности государства к федеративным, значение имеет только степень его централизации и децентрализации: «По большому счету все упирается в два ключевых момента10:
а) предполагает ли модель государственной организации в соответствующей стране децентрализованное осуществление функций как часть общегосударственного управления;
б) доверяет ли центр территориальным единицам и поэтому отпускает на их уровень какие-то дела или же не доверяет, а поэтому все централизует».
Федерация подразумевает большую степень самостоятельности субъектов, чем унитарное государство, и в этом основная между ними разница. Чем больше происходит централизация управления, тем меньше оснований называть государство федеративным.
2 Анализ трансформации форм территориально-государственного устройства
2.1 Федерализация как способ изменения формы государства
Многие современные федерации исторически возникали как унитарные государства, которые в процессе эволюции по разным обстоятельным причинам трансформировали форму территориально-государственного устройства, что, в свою очередь, не могло не отразиться на форме правления и форме государственно-политического режима, которые, являются основными взаимосвязанными элементами формы государства.
Федерализация – это промежуточная категория – процесс обретения государством федеративных характеристик. Анализируя опыт федерализации большинства государств мира можно прийти к следующим суждениям.
Во-первых, федерализация как способ изменения формы государства возможна только в уже существующем государстве, в отличие от федерализации, проводящейся параллельно с учреждением государственности, как было, например, в Соединенных Штатах Америки, Канаде, Австралии. Федерализация, осуществляемая «сверху», может реализовываться двумя путями - либо эволюционно, посредством поэтапных конституционных реформ, либо посредством революции. Широкомасштабная реформа федеративных отношений требует пересмотра отношений между центром и регионами не только по форме, но и по существу.
Действительно, децентрализация не всегда приводит к появлению федеративного государства; ее результатом может быть, например, лишь немотивированное расширение полномочий органов местного самоуправления без формирования субъектов федерации и соответствующих органов государственной власти, соответственно, без учреждения федеративной государственности. Кроме того, децентрализация власти по вертикали может охватывать не всю территорию государства, а лишь некоторые его части.
Во-вторых, если становление федеративной государственности начинается «сверху», то возникает реальная опасность превалирования субъективного, волюнтаристического подхода к процессу федерализации, игнорирование ее объективных предпосылок, последовательности и логики проведения необходимых этапов и процедур. Объективизацией результата федерализации здесь является вновь принятый конституционный акт, учреждающий федеративную форму территориально-государственного устройства. Однако этот акт нельзя считать самоцелью и отправной точкой федерализма, так как он должен отражать не желаемое состояние общественных отношений (содержать нормы-программы и нормы-цели), а закреплять нормы-принципы, способные реализовываться в повседневных отношениях на всех уровнях власти, «здесь и сейчас»11.
С.Д. Валентей утверждает, что «сформировать... демократическое федеративное государство лишь путем его провозглашения таковым в конституции невозможно. Требуется соответствующим образом «перенастроить» экономическое, социальное, политическое и прочие пространства страны»12. Действительно, если декларировать создание федерации без вызревших для этого предпосылок и возникших причин, то государство становится имитацией федерации и фактически функционирует по типу унитарного государства, рискуя рухнуть и перестать быть таковой при любом изменении политической ситуации. Примерами подобной федерализации можно считать попытки создания федераций в Советском Союзе, Чехословакии и Югославии.
Напротив, если конституционные реформы объективно назрели, фактически сложился комплекс неотъемлемых предпосылок и причин, существующие общественные отношения безотлагательно требуют принципиально иного правового подхода к регулированию, то федерализация может стать одновременно и необходимостью, и благом. Классическим, трансформации унитарного государства в федерацию посредством конституционных реформ является современная Бельгия.
Таким образом, одним из критериев, по которому можно судить как о серьезности намерений власти и общества, так и о необратимости проводимых «сверху» федеральных реформ, является их продолжительность: если реформы проводятся сравнительно быстро, без использования долгих процедур согласования и институтов непосредственной демократии, то, скорее всего, федерация будет фиктивной.
В-третьих, федерализация унитарного государства, административно-территориальные образования в составе которого обладают одинаковым юридическим статусом, отличается от федерализации государства регионального, имеющего в своем составе ряд автономных территориальных единиц, сформированных для осуществления публичной власти в интересах территориального сообщества (сообществ) граждан13. Автономные образования в силу уже имеющегося опыта самоуправления, как правило, сами выступают с инициативой федерализации, желая приобрести большую независимость в составе государства, и становятся наиболее мощными субъектами федерации в политическом и экономическом плане. Кроме того, как показывает практика, именно такие субъекты федерации в будущем чаще всего стремятся к сецессии. Принцип равноправия в этом случае реализовать чрезвычайно сложно, и такая федерация становится асимметричной со всеми вытекающими отсюда последствиями.
В-четвертых, при трансформации унитарного государства в федерацию проект новой федеральной конституции разрабатывается, как правило, специально созданным органом. Чаще всего это делает правительственная комиссия, задачей которой является представление учредительному органу либо собственного проекта, либо «сведенных воедино» нескольких проектов, предложенных представителями различных политических сил или видными юристами. Известно, например, что автором Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая провозглашала федерацию в России и полностью вошла в текст первой советской Конституции 1918 г., был В.И. Ленин; а в разработке федеральной Конституции Австрии 1920 г. принимал участие крупнейший ученый-юрист Г. Кельзен. И если Конституционная комиссия под руководством Я.М. Свердлова в 1918 г. самостоятельно разработала единственный проект первой советской Конституции, то Конституционная комиссия, составлявшая проект российской Конституции в 1990 - 1993 гг., пыталась создать компромиссный вариант из нескольких предложенных проектов14.
В-пятых, трансформация унитарного государства в федерацию не может не отразиться на форме правления и форме государственно-правового режима. Анализируя становление федерации в разных странах мира, можно выявить следующую закономерность: федерализация ведет, с одной стороны, к установлению республиканской формы правления если не де-юре, то хотя бы де-факто; с другой стороны, к упрочению институтов демократии.
Обусловленность сочетания федеративной формы территориально-государственного устройства с республиканской формой правления вполне очевидна: одним из существенных признаков республики является принцип разделения властей по горизонтали. В условиях федерализма этот принцип не только реализуется, но еще и усиливается вертикальным разделением властей с усложнением механизма сдержек и противовесов, что не свойственно для монархии. Поэтому в ходе федерализации унитарное государство либо отказывается от монархической формы правления, декларируя и учреждая республику (Россия в 1918 г., Австрия в 1920 г.), либо сохраняет монархию лишь как дань политической традиции (современная Бельгия).
Характерно, что в случае создания федерации параллельно с учреждением государственности республиканская форма правления нового государства даже не ставится под сомнение. Так было, например, в Индии и Пакистане. Кроме того, многие исследователи признают, что Канада и Австралия фактически являются парламентскими республиками, их монархическая государственность достаточно символична.
Кроме того, ряд федеративных государств имеют сложную форму правления, которая определяется как «нетипичная», и ее «нетипичность» связана как раз с сочетанием монархических институтов с федеративной системой органов власти. В частности, это Объединенные Арабские Эмираты и Малайзия, где выборность главы государства ограничена кругом наследных монархов - соответственно эмиров и князей. Это необходимо, с одной стороны, для сохранения традиций исламского общества, с другой - для обеспечения равноправия субъектов федерации.
Таким образом, наблюдается закономерность: федеративная форма территориально-государственного устройства оптимально сочетается с республиканской формой правления и демократическим государственно-правовым режимом. Следовательно, если происходит трансформация унитарного государства в федерацию, то ее успех обусловлен наличием устоявшихся республиканских демократических институтов и традиций. В противном случае становление институтов федерализма будет сочетаться с трансформацией формы правления и государственно-правового режима, что, в свою очередь, либо сделает процесс федерализации долгим и мучительным, либо приведет к отказу от федерализма.
2.2 Проблемы формирования федеративного правового государства
Действующая Конституция провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством. Все три употребленных в статье эпитета: «демократическое», «правовое» и «федеративное» – весьма спорны с точки зрения действительности.
Для того чтобы установить действительность данного утверждения в отношении термина «федеративное» необходимо обратиться к анализу действующего законодательства и выяснить степень самостоятельности субъектов, входящих в состав Российской Федерации. Согласно статьям 71–73 Конституции РФ субъекты РФ наделены самостоятельными полномочиями «по остаточному принципу», то есть они обладают правом законодательно урегулировать те сферы жизнедеятельности, которые прямо не указаны в Конституции, как относящиеся к совместному ведению и федеральному.
По вопросам совместного ведения они имеют право урегулировать отношения в пределах, не урегулированных федеральным законодателем.
Анализ статей 71 и 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что практически любой из подлежащих правовому урегулированию вопросов можно отнести либо к предметам совместного ведения, либо к федеральным предметам ведения. Поэтому, степень самостоятельности субъектов РФ можно определить исходя из анализа действующего законодательства по совместным предметам ведения.
Попытка разделения полномочий по предметам совместного ведения была предпринята в законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – закон № 184-ФЗ)15, в главе 4.1 закона. Данный документ закрепляет положение о том, что субъекты РФ вправе регулировать правоотношения по предметам совместного ведения только в том объеме, который им дан федеральными законами. Далее закон (ст. 26.3) устанавливает перечень самостоятельных полномочий субъектов, которые должны финансироваться из регионального бюджета, то есть должны являться самостоятельными полномочиями регионов. К собственным полномочиям регионов относят такие «важные» дела как содержание органов государственной власти субъектов, организация архивного фонда, организация деятельности по обращению с отходами, поддержку сельского хозяйства, надзор за существующими особо охраняемыми территориями, поддержка некоммерческих организаций, строительство дорог, транспортное обслуживание населения, организация и поддержка памятников культуры, народных промыслов, музеев, осуществление территориального планирования субъекта РФ организация альтернативной гражданской службы, участие в мероприятиях по предупреждению чрезвычайных ситуаций и т. д.
Однако, относя вышеперечисленные полномочия к собственным полномочиям субъектов РФ, ст. 26.3 закона № 184-ФЗ устанавливает, что по данным вопросам могут приниматься и федеральные законы. И они могут регулировать любые вопросы за исключением того, как должны быть распределены средства бюджета по данным направлениям деятельности.
Анализ действующего законодательства показывает, что федеральный законодатель широко пользуется предоставленными ему ст. 26.3 закона № 184-ФЗ правами, детально регулируя все сферы жизнедеятельности и предоставляя субъектам минимальную самостоятельность при решении тех или иных вопросов.
Бесспорно также, что самостоятельность любого лица напрямую зависит от наличия собственных денежных средств. А.Г. Шураков, младший директор отдела корпоративных и суверенных рейтингов агентства «Эксперт РА», отметил, что в 2018 году 70 регионов РФ имели профицит в бюджете: «Это рекордные показатели как минимум за последние 17 лет»16. Однако, в большинстве регионов профицит бюджетов достигнут из-за существенных федеральных дотаций. Так, один из лидеров по профициту бюджета – Республика Дагестан – собственных доходов в бюджете имеет только 30,5 %.
Остальные средства являются дотационными. Примерно такая же картина наблюдается и в большинстве других субъектов. Несмотря на то, что дотации предоставляются без обговаривания условий их использования и без указания целей их употребления, о какой самостоятельности может идти речь, если 70 % денег бюджета являются «дареными». Ведь в следующем году их могут просто не предоставить, в случае использования их вопреки воле дающего.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время Россия является государством с очень сильным центром, который полностью контролирует деятельность регионов и может непосредственно и опосредованно влиять на принимаемые ими решения. То есть говорить о реально сложившихся действительных федеративных отношениях в России преждевременно.
В этой связи представляет интерес замечание А.Г. Вишневского, который указывал на то, что «ценности федерализма, столь почитаемые в таких странах, как США или ФРГ, никогда не были по-настоящему популярны ни в России, ни в СССР»17. Действительно, вся история России и сложившееся в настоящее время нормативное регулирование правоотношений практически во всех областях жизнедеятельности подтверждают данную точку зрения.
Еще более интересную мысль высказывает И.П. Пономарева, которая считает, что сама доктрина федерализма является надуманной конструкцией и указывает на то, что в современных условиях всеобщей глобализации федеративная форма государства является устаревшей: «Глобализации коррелирует государственное устройство с формой империи»18, основной задачей которой является объединение народов и наций, в то время как федерализм подразумевает разделение наций, народов и территорий.
Данное высказывание является весьма спорным с точки зрения предложенной формы государственного устройства. Классическое определение империи подразумевает форму государственного устройства с обязательным наличием верховного правителя ничем не ограниченного в своей власти (словарь В.И. Даля)19. Если же рассматривать в качестве империи объединение государств и народов в единый политический механизм с общим центром принятия решений (например, Европейский союз), то такая форма глобализации является понятной и даже предпочтительной. Однако в отношении Европейского союза еще никогда не использовался термин «империя». В основном его называют международным образованием или международной надправительственной организацией. И в настоящее время вопрос о названии данной структуры является открытым.
Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что Россию в настоящее время нельзя назвать классической федерацией. Исторически она тяготеет к унитаризму: сильному центру с небольшим объемом собственных полномочий у территорий. Однако провозглашение любого государства унитарным или федеральным не имеет существенного практического значения. Самые демократические конституции зачастую сопровождались введением самых диктаторских режимов.
Так, самой демократичной конституцией первой половины ХХ века считается Конституция СССР 1936 года, принятая в тоталитарном государстве в самый разгар масштабных политических репрессий20. Поэтому важно не только что написано в законе, но и (в большей степени) то, насколько его предписания соблюдаются. И главной задачей, стоящей в данный момент перед Россией является принятие качественных законов и обеспечение их полного и безоговорочного исполнения, а не перетягивание полномочий от регионов к центру и наоборот.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проблема государственного устройства имеет большое теоретическое и практическое значение, так как изменяются правовые представления о формах государства, а также существующие формы государства подвергаются преобразованиям, что влияет на процессы правления обществом в созданных новых государственных образованиях.
В научной литературе большое внимание уделяется сущности как унитарного государства, так и федеративного. При этом следует отметить, что среди авторов, специализирующихся на исследовании форм государственного устройства, нет принципиальных расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные признаки, в отличие от федеративного устройства, которое вызывает правовую полемику.
Изучая понятие «форма государственного устройства», следует обратить внимание на то, что существуют различные теоретические подходы в определении данного понятия, а также классификации самих форм устройства государства.
В последнее десятилетие появилось много исследований российских ученых, связанных с федеративным устройством страны, особенно с проблемами развития федерализма в Российской Федерации.
Российская Федерация, согласно Конституции РФ 1993 г., является государством с федеративным территориальным устройством, а ее субъекты равны между собой. Однако такие положения сохраняются лишь де-юре, де-факто же федеративность в нашей стране далека от идеала, а за 27 лет действия Конституции РФ федеральные отношения так и не вышли на оптимальный уровень. Субъекты РФ находятся не в равном положении, проявляется асимметричность Федерации. Они также недостаточно независимы, при федеративном устройстве сохраняется исключительная роль центра, что, по сути, обесценивает смысл такой территориальной модели.
Получается, что один из важнейших элементов стабильного и устойчивого существования и развития нашего государства находится в глубоком, затяжном кризисе, который с каждым проведенным преобразованием лишь усугубляется.
Следует отметить, что федерации сталкиваются с весьма разнообразными проблемами. Одна их них заключается в наличии или отсутствии у субъектов федерации права выхода из ее состава. С правовой точки зрения, субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации, так как данные отношения не закрепляются в конституциях федераций.
Другая проблема связана с разграничением властных полномочий между самой федерацией и ее субъектами (в унитарном государстве с такой проблемой не сталкиваются). Обычно эти отношения закрепляются в конституции страны или федеральных договорах. Трудности связаны с тем, что субъекты федерации иногда признают себя суверенными государствами и образованиями с ограниченным суверенитетом. Как мы уже упоминали, они действительно имеют конституцию, собственные органы власти, а это порождает определенные трудности в управлении единым государством.
Решение всех вышеперечисленных проблем, как нам представляется, требует федеральной реформы. Реформа может начаться с принятия ряда федеральных конституционных законов, реально унифицирующих и уравнивающих статус субъектов РФ, влекущих значительное укрупнение субъектов Федерации с целью более эффективной работы с федеральным центром. Они должны способствовать облегчению общего менеджмента, отказу от национально-территориально принципа при формировании и укрупнении субъектов Федерации по уже перечисленным причинам, четкому распределению полномочий с упором именно на субъекты, а не на Федерацию, новым принципам формирования федерального бюджета и реализации фискальной политики с тем же упором на нижние уровни. Последовательность реализации подобной «горизонтализации» власти должна быть четко регламентирована на законодательном уровне.
В решении поставленных проблем необходимо основываться на положительном опыте, достижениях иных государств в реализации федерализма. Так, решение проблем в сфере разграничения предметов ведения федерального центра и субъектов федерации можно обнаружить на примере разграничения полномочий в ФРГ, где сферы компетенции разграничены не только по вертикали, но и по горизонтали.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Актуальные проблемы теории государства и права. Учебное пособие / под ред. Шагиева Р. В. М: Норма, Инфра-М, 2015. 576 с.
Козюк М. Н. Феномен моды в теоретической юриспруденции // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2016. № 3. С. 219–234
Венгеров А. Б. Теория государства и права. Учебник. 14-е изд., стер. М: Дашков и К, 2021. 607 с.
Гавриков В. П. Теория государства и права. Смена парадигмы. М: Проспект, 2017. 464 с.
Бакарджиев Я. В., Ромашов Р. А., Рыбаков В. А. Теория государства и права. Учебник. В 2 частях. Часть 1. М: Юрайт, 2017. 196 с.
Бакарджиев Я. В., Ромашов Р. А., Рыбаков В. А. Теория государства и права. Учебник. В 2 частях. Часть 1. М: Юрайт, 2017. 196 с.
Горохова С. С., Гуков А. С., Попова О. В. Теория государства и права. Учебник и практикум. В 2 томах. Том 2. Особенная часть / под ред. Альбов А. П., Николюкин С. В. М: Юрайт, 2016. 338 с.
Гуляков А. Д. Логика развития федерализма в США (историко-государственная и историко-правовая оценка) // Lex Russica. 2016. № 7(116). С. 116–129.
Бакарджиев Я. В., Ромашов Р. А., Рыбаков В. А. Теория государства и права. Учебник. В 2 частях. Часть 1. М: Юрайт, 2017. 196 с.
Авакьян С.А. Некоторые мысли о состоянии и перспективах конституционно-политического развития России // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2016. № 1. С. 3–17.
Актуальные проблемы теории государства и права. Учебное пособие / под ред. Шагиева Р. В. М: Норма, Инфра-М, 2015. 576 с.
Альбов А. П., Горохова С. С., Гуков А. С. Теория государства и права. Учебник и практикум. В 2 томах. Том 1. Общая часть / под ред. Николюкин С. В. М: Юрайт, 2016. 136 с.
Бакарджиев Я. В., Ромашов Р. А., Рыбаков В. А. Теория государства и права. Учебник. В 2 частях. Часть 1. М: Юрайт, 2017. 196 с.
Венгеров А. Б. Теория государства и права. Учебник. 14-е изд., стер. М: Дашков и К, 2021. 607 с.
Введение в российское право. Учебник / Курбанов Р. А. М: Проспект, 2019. 472 с.
Шураков А.Г. Бюджеты российских регионов в 2020 году: рекордные профициты, дотации и сдержанные инвестиции.
Венгеров А. Б. Теория государства и права. Учебное пособие для колледжей. 5-е издание. М: Дашков и К, 2021. 238 с.
Пономарева И.П. Теория федерализма: миссия завершена// Российский журнал правовых исследований. 2016. № 1 (6). С. 131–135.
Гавриков В. П. Теория государства и права. Смена парадигмы. М: Проспект, 2017. 464 с.
Гавриков В. П. Теория государства и права. Учебник и практикум для академического бакалавриата. М: Юрайт, 2019. 454 с.