Особенности макрорайонирования территории России на современном этапе

1.2 Особенности макрорайонирования территории России на современном этапе

Макрорайонирование России представляет собой разделение территории страны на макрорайоны (крупные регионы), состоящие из сгруппированных по различным признакам субъектов РФ. Современная Россия имеет в своем составе 85 субъектов Федерации (регионов), включая 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения — Москву, Санкт-Петербург и Севастополь, а также 1 автономную область и 4 автономных округа (рис. 1.9).

Они весьма различаются по размерам, численности населения, экономическому потенциалу.

Рисунок 1.9 Административно-территориальное деление России

Районирование России в силу её огромного размера, разных природных условий, разной степени её экономической освоенности всегда имело важное научное и прикладное значение. Поэтому неудивительно, что русские учёные В.Н. Татищев, К.И. Арсеньев, Н.П. Огарёв, П.П. Семёнов-Тянь-Шанский, Д.И. Менделеев и другие занялись проблемой районирования России, начиная с XVIII в. [47]. В отечественной социально-экономической географии исторически преобладали (по крайне мере, до 80-х годов ХХ века) работы по экономическому районированию. При этом самые значимые исследования в этой области были посвящены интегральному экономическому районированию. Поэтому российскую школу районирования в социально-экономической географии часто называют школой именно экономического районирования [48].

Первый, начальный, этап ее формирования пришелся на первую половину ХIХ века. Хозяйственная жизнь России определялась в этот период в основном сельским хозяйством, поэтому в первых опытах экономического (а по сути – природно-хозяйственного) районирования важное место занимали зональные природные условия, а также принцип сходства, однородности выделяемых территорий [48]. Исследования, имевшие наиболее глубокий характер, были предприняты К.И. Арсеньевым в начале XIX в. [49]. Он выделил в России, «исходя из чисто географических соображений», десять «пространств» и сгруппировал их по несколько территорий, сходных по некоторым особенностям природы и хозяйственной деятельности.

Во второй период (вторая половина XIX – начало XX вв.) в России сформировалось уже несколько направлений экономического районирования. Наибольшее развитие получила школа аграрного районирования, большой вклад в которую внесли Б.Н. Книпович, Д.И. Рихтер, А.И. Скворцов, А.Ф. Фортунатов, А.Н. Челинцев и многие другие географы и экономисты-аграрники. В этот период появляются и первые попытки промышленного районирования, например, Д.И. Менделеева. Особое место заняли работы по интегральному экономическому районированию известного статистика и географа П.П. Семенова-Тян-Шанского [48].

В 1871 г. Семенов-Тян-Шанский опубликовал статью «Населенность Европейской России в зависимости от причин, обусловливающих распределение населения империи», в которой проанализировал географическое размещение населения страны. Для этого произвёл районирование, выделив физико-географические районы Европейской территории страны [47].

А уже в 1880 г. он произвёл экономическое районирование России, выделив 12 экономических районов в своём капитальном труде «Статистика поземельной собственности и населённых мест Европейской России» [50]. Любопытно, что автор не ограничился выделением крупных экономических районов, а разделил их на более мелкие, согласуя их не с административными губернскими границами, а скорее с особенностями природы: с растительностью и почвами, т.е. опять же проявился комплексный географический подход.

Эти районы представлялись как компактные, своеобразные по своим природным и хозяйственным условиям территории. Предложенное им районирование России было настолько адекватным и настолько реально отражало географию России, что уже более позднее районирование СССР мало чем отличалось от районирования П.П. Семёнова-Тян-Шанского [47].

Третий этап развития не только теории, но и практики экономического районирования, пришелся на 20-е годы ХХ века. Важнейшим стимулом для формирования новой концепции интегрального экономического районирования и его практического воплощения стала разработка и реализация плана ГОЭЛРО («Государственной электрификации России») [48]. Сообразно его исходной целевой функции (распределение энергогенерирующих мощностей, а также развитие транспортной инфраструктуры на территории страны) были выделены 8 крупных районов. В 1921 г. Госплан России, развивая основные идеи плана ГОЭЛРО, предложил схему выделения на территории страны 21 экономического района. При этом структуризация районов определялась значительным числом факторов, в числе которых выделялись природно-географические особенности территорий, традиционные для них виды хозяйственной деятельности, уровень профессиональной подготовки трудоспособного населения, наличие объектов производственной и социальной инфраструктуры и прочее [51].

В отличие от других опытов экономического районирования, концепция госплановского районирования была полномасштабно реализована на практике в 1923–1929 гг. В разработке основных принципов нового экономического районирования страны принимали активное участие И.Г. Александров, Н.Н. Колосовский, Г.М. Кржижановский и др. [48].

В последующий период система крупных экономических районов (макрорегионов) в СССР неоднократно пересматривалась; изменялось их количество, причины отграничения и уточнялся их состав. Первый пятилетний план (1929–1932 гг.) был сформирован по 4 типам макрорегионов (индустриальные районы, сельскохозяйственные районы, смешанный тип районов и лесные районы) и 24 крупным районам; второй (1933–1937 гг.) – по 32 районам и зоне Севера; третий (1938–1942 гг.) – по 9 крупным районам и 10 союзным республикам [51].

Четвертый период приходится на период реформ второй половины 50-х – первой половины 60-х годов ХХ в., когда в связи с переходом от отраслевой к территориальной системе управления экономикой (т.н. «хрущевские реформы») снова практически встала задача экономического районирования. В этот период было опубликовано свыше десяти крупных монографий видных экономико-гео-графов (Э.Б. Алаев, П.М. Алампиев, А.М. Колотиевский, Ю.Г. Саушкин, В.А. Та-наевский, В.М. Четыркин и др.), посвященных проблематике экономического районирования. В 1961 г. была разработана, а в 1963 г. утверждена действующая и поныне «сетка экономических районов Госплана», претерпевшая небольшие изменения в 1980-е годы [48].

В начале 1960-х гг. в СССР была сформирована новая система территориального районирования, которая основывалась на выделении 18 крупных экономических районов, в том числе 10 – в составе тогдашней РСФСР [47]. Безусловно, районная школа советской экономической географии, созданная Н.Н. Баранским и Н.Н. Колосовским, – это гордость советской географической науки [52; 53]. Экономические районы, разработанные до Великой Отечественной войны, верой и правдой служили советской экономике вплоть до 1990 г., однако уже в 70-е гг. они постепенно стали не соответствовать потребностям экономики [47].

В пятый период 1970-1980-х гг. вопросы экономического районирования разрабатывались в отрыве от его практического использования, поэтому большинство работ в этой области было направлено, прежде всего, на разработку и совершенствование методического аппарата. Из научных разработок в этот период наибольшее внимание уделялось методам дробного экономического районирования (Е.Е. Лейзерович, М.Д. Шарыгин), анализа и прогнозирования хозяйства районов (А.И. Чистобаев и др.), моделированию экономических районов (М.К. Бандман и др.), районированию обращения (И.И. Белоусов), теории районных ТПК (Т.М. Калашникова и др.). Появились также значимые работы по природно-хозяйственному районированию (Ю.Г. Саушкин, П.Я. Бакланов, Г.А. Приваловская, В.М. Разумовский и др.). Некоторые ученые по аналогии с физико-географическими районами все виды районов в социально-экономической географии стали объединять термином «экономико-географические районы» [54]. Однако однозначная терминология в этой области так и не устоялась.

В постсоветский период значимость экономико-географического, в т.ч. экономического районирования, резко уменьшилась. Это объяснятся целым комплексом причин, основными из которых являются кризис теории экономического районирования, сложившейся в советский период, и отсутствие значимого общественного (прежде всего – государственного) заказа на разработку целевых сеток экономико-географических районов, применимых в новых социально-экономических условиях [48]. В 1991 г. разрушился СССР и вместе с ним единый народнохозяйственный комплекс, в результате чего отрицательные черты экономических районов стали видны наиболее выпукло. В результате в настоящее время старые экономические районы в России стали неэффективными, они перестали отвечать потребностям времени [47].

Уже в 2000 г. практическая значимость экономических районов была потеснена в результате учреждения федеральных округов, созданных на основе Указа Президента РФ [55]. Основной структурной единицей в экономическом районировании, территориальном управлении и планировании развития России долгое время являлся экономический район, и вот появилась его модификация — федеральный округ, представляющий собой административно-территориальную единицу прямого федерального подчинения [56]. Первоначально были созданы 7 округов. Затем их стало 8 за счет разделения Южного и Северо-Кавказского округов (2010 г.), а в 2014 г. – 9 за счет создания Крымского федерального округа. В настоящее время действуют 8 федеральных округов (рис. 1.10) и 12 экономических районов (рис. 1.11).

Рисунок 1.10 Деление Российской Федерации на экономические районы

Рисунок 1.11 Деление Российской Федерации на федеральные округа

Эксперты уже неоднократно отмечали, что правовой статус федеральных округов и действующего в них аппарата полномочного представителя Президента РФ выглядит достаточно неопределенно [57; 58]. Формально этот аппарат выступает частью Администрации Президента РФ. Функции полномочного представителя согласно утвержденному Указом положению носят в основном контрольный и церемониальный характер [51].

По мнению многих специалистов, цель создания федеральных округов с непосредственным подчинением Президенту РФ для исправления возникших в начале 1990-х гг. негативных процессов и недопущения их развития в дальнейшем не была достигнута, в связи с тем, что государственная экономическая политика не обеспечила выравнивание в развитии регионов страны [56].

Основными целями выделения федеральных округов России как новой формы пространственной организации стали: во-первых, укрепление государственности (через вертикаль исполнительной власти «Центр – регионы»); округа создавали с целью предотвращения распада страны, укрепления обороноспособности; во-вторых, предусматривалось ограничение чрезмерной суверенизации отдельных субъектов РФ [59]. Следует учитывать, что федеральные округа (ФО) не являются субъектами или иной конституционной частью территориального устройства РФ и созданы по аналогии с военными округами и экономическими районами, но не совпадают с их количеством и составом [60].

Несмотря на длительный период активного функционирования, правовой статус федеральных округов и круг функций действующего в них аппарата полномочного представителя Президента РФ по-прежнему во многом выглядит весьма неопределенно. Какие-либо функции этого аппарата в отношении задач обеспечения экономической безопасности не обозначены ни в соответствующем Указе Президента РФ, ни в Федеральном законе «О безопасности» [61]. С точки зрения задач экономического характера за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах была закреплена функция разработки (совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия) программ социально-экономического развития субъектов РФ. Однако в последние годы роль федеральных округов сместилась с программ различного характера на формирование и согласование стратегических документов, отражающих долговременные горизонты развития той или иной группы российских регионов. Принятие таких стратегий во многом позволяло и позволяет сформировать основные методические, процедурные и документальные основы социально-экономического стратегирования на мезоуровне, но, тем не менее, постоянно требует уточнения правового статуса этих документов.

Прежде всего, это касается круга вопросов, регулирующих соподчиненность и логическую последовательность стратегий разного уровня, и одновременно, соответствующий круг полномочий федеральных округов как субъектов стратегирования пространственного развития. Однако многократно вносившиеся предложения законодательно отрегулировать статус федеральных округов и их полномочия, в частности, в контексте стратегирования социально-экономического развития соответствующих территорий и входящих в нее субъектов Федерации, так и не были реализованы.

Распределение субъектов Федерации по федеральным округам продолжает сохранять определенные черты произвольности, о чем свидетельствует предпринятая в ноябре 2018 г. передача Республики Бурятия и Забайкальского края в Дальневосточный федеральный округ [62].

Ситуация еще более осложнилась с принятием федерального закона о стратегическом планировании [63] и Стратегии пространственного развития Российской Федерации [64], которые как бы упразднили «монополию» федеральных округов на роль мезоуровня стратегического планирования, поскольку таковая теперь закрепляется за 12 макрорегионами страны (рис. 1.12). Эти макрорегионы, как закреплено в нормативно-правовых актах, могут совпадать, а могут и не совпадать с федеральными округами (что в итоге и получилось на деле). Ранее в проекте Стратегии пространственного развития Российской Федерации выделялось 14 макрорегионов (рис. 1.13).

Рисунок 1.12 Деление Российской Федерации на 12 макрорегионов

Рисунок 1.13 Деление Российской Федерации на 14 макрорегионов

Для России как государства федеративного типа в рамках перехода к системе стратегического планирования чрезвычайно важна увязка и согласование федеральных стратегий как отраслевого и пространственного характера со стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. До последнего времени, хотя и достаточно пассивно, такую роль выполняли стратегии федеральных округов, которые преимущественно основывались на принципе механического суммирования региональных стратегий, но с попыткой неким образом продвинуть идеи межрегионального сотрудничества. При разработке документов стратегического планирования сообразно требованиям 172-го федерального закона возникла гипотеза привязки мезоуровня такого планирования к макрорегионам, в том числе в виде возможной альтернативы федеральным округам.

Само по себе понятие «макрорегион» хорошо известно в теории регионалистики, а также апробировано в отечественной практике, в частности, в виде системы так называемых советов народного хозяйства (совнархозов). Но в условиях плановой экономики совнархозы, как «экономические администраторы» территорий, действительно имели практическую возможность активизировать межрегиональное сотрудничество, активно воздействовать на экономическую специализацию регионов и прочее. Но сейчас ситуация иная. Макрорегионы не имеют исполнительной власти; у них нет собственных рычагов управления [51].

В этой связи, необходимо уточнить, как должно трактоваться понятие «макрорегион» в системе отношений стратегического планирования. К сожалению, действующее законодательство о стратегическом планировании (Федеральный закон «О стратегическом планировании…»; ст.3), в т.ч. и о стратегировании пространственного развития не дает исчерпывающего определения понятия «макрорегион» и критериев их формирования. Все сводится к констатации того, что макрорегион часть территории страны, включающая в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования. Видимо, для целей стратегирования пространственного развития, равно как и экономической безопасности, это определение нуждается в дополнительных уточнениях [62].

В этой связи необходимо обратиться к двум важным нормативно-правовым документам. Это Постановление Правительства РФ «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» [65], а также Указ Президента РФ «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [66].

Постановление Правительства РФ 2015 г. указывает на то, что Стратегия пространственного развития должна закрепить «состав макрорегионов на территории Российской Федерации». Вопрос о федеральных округах и их роли в стратегировании пространственного развития в документе вообще не поднимается. Указ Президента РФ 2017 г. исходит из необходимости утверждения на период до 2025 г. программ социально-экономического развития макрорегионов либо в действующих границах федеральных округов, либо на основе изменения этих границ. Из этого указания можно сделать вывод, что в практике пространственного социально-экономического стратегирования макрорегионы либо могут совпадать с действующими границами федеральных округов, либо, напротив, федеральные округа могут корректироваться под вновь образованную систему макрорегионов. В последнем случае как бы упраздняется дуализм 172-го ФЗ в понимании мезоуровня стратегического планирования и макрорегионы реализуют свою функцию объектов и субъектов такого планирования именно через стратегии федеральных округов. Такой вариант представляется более целесообразным.

Это связано с тем, что на данный момент макрорегионы идентифицируются только как «чисто» экономико-географическая группировка; они не имеют исполнительной власти; у них нет собственных рычагов управления.

Но наибольшие сложности связаны с определением того, как макрорегионы смогут реализовать роль не только объекта, но и субъекта стратегического планирования, в т.ч. в отношении регионов, входящих в состав данного макрорегиона. Таким образом, в настоящее время утверждение роли макрорегионов как участников системы стратегического планирования, в т.ч. и стратегирования экономической безопасности Российской Федерации, практически возможно только через такой субъект управления, как федеральные округа. Законодательной базой их деятельности должен быть Федеральный закон «О федеральных округах в Российской Федерации» и корреспондирующие ему поправки и дополнения в Федеральные законы «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и «О безопасности». Эти законодательные новации должны четко определять место и роль федеральных округов как объектов и субъектов стратегического планирования, включая логическую последовательность и соподчиненность стратегий макрорегионов и стратегий входящих в него субъектов Российской Федерации [62].