Реализация миграционной политики в ЕС

Реализация миграционной политики в ЕС

В последние десятилетие Европейский Союз (ЕС) в связи с все больше возрастающими процессами глобализации столкнулся с рядом новых проблем, в числе которых активизация и усиление миграционных потоков.

Эффективность политики данного направления оказывает существенное влияние на процессы консолидации общества во всех странах Союза. Огромный процент населения в числе иммигрантов становится тем фактором, который меняет жизнь общества в целом. Важно чтобы интеграция мигрантов проходила успешно, так как в этом случае будут максимально использованы возможности, предоставленные легальной миграцией для реализации потенциала, который иммиграция имеет для развития Европейского Союза [2,c.49].

Миграционную политику в ЕС условно можно подразделить на несколько уровней – национальную, наднациональную и субнациональную. От успешной консолидации всех этих направлений, от согласованности механизмов будет зависеть успех данного направления, как сейчас так и в будущем.

Если говорить о наднациональной политике, то можно отметить, что нормативно-правовая база в этом направлении начала формироваться еще после саммитов ЕС в Тампере (1999 г.) и в Брюсселе (2004 г.), впоследствии появился ряд директив и актов ЕС, касающихся в своей основе условий привлечения квалифицированных кадров, помощи беженцам и борьбы с миграцией нелегального типа.

В отношении реализации наднациональных механизмов можно сказать, что в отличие от национальных законодательств стран-членов ЕС общеевропейская миграционная политика еще окончательно не сформирована до сих пор, и многие пункты носят больше рекомендательный характер. При этом нельзя не заметить, что во многих странах в отношении мигрантов законодательная база существенно отличается, и данные различия нередко негативно влияют в целом на общеевропейское сотрудничество, основанном на принципе солидарности [5,с.8].

В данном направлении ведется работа, и страны ЕС пытаются прийти к консенсусу, обновляя свою политику в соответствии с актуальными задачами. Постепенно наднациональное законодательство расширяет свои полномочия и охватывает все больше сфер общественных отношений, в том числе в области миграционной политики. Прорабатывается единая правовая база, которая, как планируется, позволит в будущем гармонизировать правовые отношения и исключить специфическую правовую неопределенность.

Единая правовая база необходима, но есть и противники жестового централизованного регулирования в ЕС в области миграционной политики. Сейчас на повестке дня три главных вопроса. Первый – нужно развитие ЕС как экономического сообщества или в первую очередь социально-политического союза? Второе, какие цели должны преследоваться для того, чтобы создать хорошие условия для экономической деятельности и социальной защиты граждан своих стран? Третье - как опыт отдельных стран может помочь объединению в реализации главных целей (при этом важен учет и ошибок)?

Большое значение в секторе миграционной политики имеет регулирование трудового права. Рассмотрим механизм наднационального правового регулирования [6,с.125]. В настоящий момент ЕС осуществляет правовое регулирование трудовых и других связанных с этим направлением отношений в пределах всей своей территории наравне с государствами, которые являются членами Союза. При этом можно выделить, что сам факт «двойного регулирования» вызывает множество вопросов о том, насколько соотносятся полномочия ЕС и стран его членов в сфере права, о приоритете одних законов над другими в случае возникновения спорных вопросов. В целом правовое реагирование ЕС во многом сейчас довольно противоречиво и в недостаточной мере проработано. Если обратится, например, к области трудового права, то можно увидеть что границы между отраслями норм ЕС пока еще недостаточно четкие. В сфере образования, людей мигрирующих в другие страны, также нет целостного понимания регулирования и развития в дальнейшем. Недостаточно проработана и структура правовой защиты прав граждан.

Механизм наднационального правового регулирования труда в ЕС – четкая структура правовых средств, в которую включено мужество пунктов. При этом тремя базовыми принципами является: примат права Евросоюза над национальным правом государств-членов, прямое действие права ЕС и прямое применения права ЕС.

Источники правового регулирования труда в ЕС можно подразделить на первичные и вторичные. Первые связаны с началом образования союза как экономического объединения ( в данном случае приоритетная цель – обеспечить прогресс в экономике и социальной жизни, улучшить условия жизни граждан стран в целом и т.п.) Вторые источники можно назвать производными, они относятся к деятельности общественных институтов, социальных партнерств и т.п. Таким образом, мы может отметить некий дуализм в механизмах правового регулирования. Неверная трактовка воли европейского многонационального населения при создании ЕС, то, что переданы были главные полномочия национальных органов власти, негативно отразилось на союзном правотворчестве [6,с.128].

Выделим пять основных признаков системы источников правового регулирования миграционного труда ЕС в формальном смысле, которые вместе образуют специфичекую систему. Сюда можно отнести: относительную иерархичность источников; гибридность комплекса обеспечивают специфические акты; открытость; взаимодополняемость источников вторичного правового регулирования ЕС и актов особого рода (sue generis) актами мягкого права (не являются обязательными для исполнения); включенность таких норм права, как коллективные соглашения между социальными партнерами, свойственные только для субъектов права ЕС, и источников права, которые являются гибкими.

Акты ЕС подразделяются на законодательные и не законодательные, что обеспечивает прозрачность правового регулирования, указывает на полномочия института, который принял соответствующий акт, и цель правового регулирования. При этом тот факт, что регламенты, директивы и решения могут относиться как к законодательным, так и к незаконодательным актам ввиду их одинакового названия, к сожалению, не обеспечивает единообразное и стабильное наднациональное правовое регулирование.

Объективно выраженными формами субъективных трудовых прав граждан Евросоюза являются в частности Хартия об основных правах ЕС и Договор о Европейском Союзе – как акты, в которых закреплены абсолютные субъективные трудовые права.

Отдельным системным элементом являются в совокупности охранительные субъективные права, которые возникают вследствие принятия и реализации актов судебных органов Союза, включаясь в системе на том уровне, на котором было обнаружено нарушение субъективного права, временно подменяя его охранительными субъективными правами.

Говоря о миграционной политике ЕС нельзя не упомянуть миграционный кризис и отношение к нему ряда стран ЕС. Большой поток мигрантов одновременно сопровождался и тем, что повсеместно наблюдалось нежелание интегрироваться со стороны самих мигрантов и беженцев в иную социокультурную среду. Появилась проблема и сохранения национальной идентичности и стран принимающих мигрантов.

Целая система негативных факторов, в числе которых неэффективность миграционной политики, теракты в городах Европы, растущее чувство несправедливого отношения, стало причиной поляризации и радикализмами общества многих государств в отношении приема мигрантов. Популярными стали движения правых партий. Проблемы взаимоотношений возникли в наднациональных механизмах регулирования миграционной политики, но в первую очередь они (проблемы) были связанны с национальными механизмами. В частности ряд конфликтов и недопонимании возник у Германии, Франции с Турцией в рамках которого Германией было запрещено проводить митинги и введен ряд других ограничительных мер. Поддержка в данном случае была и со стороны Франции. В ответ Турция обвиняет ФРГ в ксенофобии, исламофобии и т.п. Открытие Турцией своих внешних границ с Евросоюзом на фоне обострившейся ситуации в сирийском Идлибе стало причиной новых взаимных обвинений. Тем не менее, даннеы проблемы решаются на национальном уровне, так как страны заинтересованы во взаимовыгодном сотрудничестве. На национальном уровне ведутся двусторонние переговоры и осуществляются попытки достигнуть хотя и не долгосрочного, но решения, которое будет приемлемо для каждой стороны [1,с.53].

Многоуровневая система управления миграционной политики в ЕС, взаимодействие национального, наднационального и субнационального уровней на сегодняшней момент имеет большее значение и для всего ЕС и для каждой страны в отдельности. В данном случае сейчас можно отметить и ряд противоречий и одновременно эволюцию в сфере миграционной политики (Лиссабонский договор).

Анализируется применение инструментов европеизации поддерживающих миграцию и предоставление убежища, а также агентств можно отметить, что миграционный кризис стал причиной возросшей роли агентств, а значит, продвинул европеизацию миграции и убежища [4,с.103].

Если говорить о субнациональных механизмов, можно отметить, что в данном случае проблем еще не мало. Часто отдельные регионы и города, не имеющие условий для размещения мигрантов, вынуждены предоставлять им убежище из-за решений принятых на

национальном и наднациональном уровнях. То есть налицо - одна одной из главных причин миграционного кризиса – несогласованность субнациональной и национальной миграционной политики.

Если обратиться к истории можно отметить, что родоначальниками концепции многоуровневого управления были Гэри Маркс и Лисбет Хуге, поставившие под сомнение традиционный центристский подход. Они утверждали, что суверенитет стран Европы ограничен применением коллективного принятия решений и растущими полномочиями наднациональных институтов [4,с.102].

Многоуровневое управление – это, в первую очередь, означает взаимодействие и совместная координация отношений между различными уровнями власти без явного доминирования какого-либо одного. Для эффективного функционирования такой многоуровневой системы является важным анализа: взаимодействия национальных и наднациональных институтов и уровней, влияния Евросоюза на внутреннюю политику, институты и политические процессы в государствах-членах, а также в странах за пределами данного объединения.

Особенно значимым в контексте многоуровневого управления было постепенное усиление роли институтов парламента и суда Евросоюза. Однако, государства-члены продолжали играть значительную роль через Совет ЕС, различные межправительственные рабочие группы и т.п. Они пытались перенести элементы национального миграционного законодательства на наднациональный уровень, чтобы сохранить и даже укрепить свою компетентность в области предоставления прав и социального обеспечения легальным мигрантам. Инструменты европеизации стали средствами ЕС, которые управляют финансированием миграционной политики и получают средства в соответствии с многолетней финансовой политикой ЕС.

Следует полагать, что в ближайшем будущем на наднациональном уровне средства на миграционную политику, вероятно, увеличатся для улучшения управления миграцией.

Миграционный кризис выявил необходимость расширения полномочий агентств, то есть укрепления наднациональной составляющей их деятельности. Одновременно не стоит забывать и о согласованности с субнациональным уровнем.

С началом беспрецедентного миграционного притока управление политикой миграции основано на принципах, которые заложены в «Европейской миграционной повестки дня». Этот стратегический документ, принятый в 2015 году, предусматривает как краткосрочные, так и долгосрочные меры в области внутренних и внешних измерений миграционной политики и предоставления убежища.

За годы, прошедшие с момента вступления Лиссабонского договора в силу, напряженность между национальными правительствами и институтами ЕС накапливалась как в отношении уровня гармонизации, так и в отношении содержания политики. Кроме того, между государствами-членами сейчас нередко возникают конфликты, вызванные растущим расхождением их интересов и отсутствием доверия к расширенным полномочиям ЕС. Огромный приток лиц, ищущих убежища и нелегальных мигрантов выявил пробелы в предоставлении убежища и защите границ Союза, частично показал неспособность справиться с чрезвычайными ситуациями с чрезмерным миграционным давлением.

Сегодняшняя система не предусматривает унификации правил приема лиц, ищущих убежища, и процент положительных решений по заявкам значительно варьируется в государствах-членах. Кроме того, немногие страны несут ответственность за рассмотрение подавляющего большинства заявок на убежище из-за их географического положения.

Для устранения данного дисбаланса, усовершенствования и гармонизации действующих правил, для исключения возможного повторения кризиса Комиссия ЕС весной 2016 г. предложила реформу системы убежища посредством того, что будут внесены поправки в действующие директивы и Дублинский регламент, определяющий ответственность страны за предоставление соискателю убежища. Реформа, к сожалению, не оправдывала ожиданий. Основной причиной тупика стали старые разногласия государств-членов относительно распределения ищущих убежища. Противодействие нелегальной миграции потребовало организации эффективных действий по высылке и реадмиссии мигрантов.

При этом можно выделить, что недостатка в законодательной деятельности в области легальной миграции нет. Это касается и директивах, в частности, речь идет о «синей карте» для высококвалифицированных трудящихся (2009 г.), о едином разрешении на работу и проживание (2011 г.), сезонной занятости и внутрикорпоративных передвижений (2014 г.). Однако не одной их директив не затрагиваются права национальных правительств принимать решения о том, какое количество мигрантов расположится на территории их страны.

Аналогичным образом, влияние ЕС на политику в области семейной миграции в государствах-членах остаётся весьма слабым, несмотря на попытки Комиссии установить минимальные стандарты в отношении условий, при которых легализуется воссоединение семей, и прав членов семей.

Помимо взаимодействия наднационального и национального уровней, налицо возрастающая роль субнациональных акторов в этих уже весьма непростых взаимоотношениях. Региональные правительства редко имеют полномочия в миграционной политике, но они, несомненно, имеют свои интересы в данной области. Отношение в регионах к приезжим неоднозначное: лучше отношение к вкладу мигрантов в местную экономику в городах, с крупными сообществами мигрирующих и невысоким уровнем безработицы среди коренных жителей.

Сейчас есть и продвижения в сфере субнациональных механизмов, например, региональные правительства имеют право осуществлять интеграцию мигрантов и облегчать им доступ к социальным услугам. Также в регионы самостоятельно особое внимание уделяют несовершеннолетним. Нередко муниципальное правительство предлагают различные формы помощи нелегальным мигрантам, вступая подчас в противоречие с национальным механизмом. Часть городов даже развивают свои концепции «городского гражданства», в противовес ограничительным национальным определениям гражданства.

С другой стороны, многие местные и региональные органы власти, особенно на внешних границах ЕС и в основных странах назначения, особенно страдают от растущих потоков мигрантов, ищущих убежища и беженцев, поскольку именно они обязаны принимать и интегрировать их. В этой связи Комитет регионов неоднократно отмечал, что глобальный подход к миграции требует многоуровневого управления, обеспечения участия регионов (и местных органов власти) и признания их ключевой роли в поощрении и осуществлении социальной политики, регулировании занятости, приёма и интеграции, в управлении нелегальной миграцией и в налаживании диалога и сотрудничества со своими партнёрами в странах происхождения и транзита [3,с.2338].

В настоящий момент для того чтобы решить проблемы миграционной политики в ЕС важно создать условия для интеграции мигрантов в новую социокультурную среду. Нужна согласованность мер в сферах жилья, здравоохранения, занятости, образования, социального обеспечения и т.д. на всех уровнях миграционной политики. Часто на практике, к сожалению, пока эта задача оказывается почти не выполнимой. Доклад ОЭСР, подготовленный после миграционного кризиса, выявил значительные различия в том, как осуществляется размещение и интеграция беженцев. В ходе опросов на различных уровнях управления 80% респондентов из 72 европейских городов заявили о том, что координация между центральными и городскими властями недостаточна, и как итог - города часто не в состоянии освоить выделенные им средства для интеграции и социализации мигрантов и беженцев [4,с.102].

В связи с возникающими проблемами миграционная политика постоянна обновляется. Учитывая, что некоторым государствам нужны экономические мигранты, Еврокомиссия разрабатывает новый План действий по интеграции в общество и вовлечению в трудовую деятельность этих лиц на 2021-2024 годы. Так называемый «Миграционный пакт» представила в Брюсселе Председатель Еврокомиссии. Среди предложенных мер: ускорение проверки лиц, запросивших убежища; совместная охрана границ, а также новая процедура репатриации. С 2021 года Евросоюз сосредоточит усилия миграции внутри региона, на том, чтобы была свобода у граждан Евросоюза, которые смогут жить, работать и учиться в любой стране региона без ограничений.

Конечно, не могла не повлиять на миграционную политику эпидемиологическая ситуация 2020-2021 гг. Были внесены поправки к регламентам, которые учитывали ограничения, которые могут возникнуть из-за непредвиденных обстоятельств. Тем не менее, весной 2020 года Еврокомиссия внедрила единый подход, по которому страны могли вводить ограничения на въезд. Еврокомиссия создала Шенгенский форум, чтобы обновить таможенные правила. В планах было отменить внутренний пограничный контроль между странами соглашения.

Рассматриваются вопросы на наднациональном уровне о инвестиционных программах. Отмечается, что такое гражданство нарушают законодательство Евросоюза. В связи с этим осенью 2020 года Еврокомиссия отправила официальное предупреждение правительствам Мальты, Кипра и Болгарии, потребовав закрыть программы гражданства за инвестиции. Часть стран требования выполнили, часть учла рекомендации Еврокомиссии при пересмотре законов о гражданстве.

Таким образом Еврокомиссия (ЕК) делает попытки преодолеть раскалывающий Евросоюз миграционный вопрос. Решаются проблемы связанные с противоречием между «югом» и «севером» в отношении справедливого распределения миграционного бремени [7]. Проблемы возникают также в связи с усилением экономических различий между развитым севером и западом Европы и относительно отстающими экономически странами юга и востока, для которых по-прежнему характерны низкие темпы роста экономики, высокий уровень безработицы. При этом перспективы регулярного экономического субсидирования слабо экономических стран больше не подходят западной европейской политике.

В итоге отметим, что институты ЕС работают над гармонизацией национальных законодательств и постепенным созданием общей миграционной политики и предоставления убежища. ЕС играет важную роль, в частности, в защите границы ЕС, распределении ответственности государств-членов за решение о приёме ищущих убежище в соответствии с Дублинским регламентом, но предоставление убежища, хотя и основано на общих стандартах, подчиняется все же национальным законодательствам.

Стоит ожидать в ближайшем будущем «обуздание» миграции и того, что процессы интеграции будут нацелены больше на углубление, а не на расширение. Противостояние национальных государств и институтов ЕС, а иногда субнациональных правительств, национальных и наднациональных институтов показывает, что интересы в сфере миграционной политики на разных уровнях управления далеко не всегда совпадают, и возникают конфликты. В таких условиях важно разработать стратегию согласования различных уровней управления.

Список используемых источников

1. Аватков В.А., Якимова Д.А. Отношения Германии и Турции на фоне миграционного кризиса / Современная Европа, 2020 - №3- С.51-60

2. Мартиросян Д.Г. Правовое регулирование миграционной политики в ЕС / Евразийский юридический журнал, 2020 -№ 9 – С. 48-50

3. Минчукова Е.С. Проблема реализации беженцев в странах Европейского Союза / Репозиторий ВГУ, 2020 – С.2337-339

4. Потемкина О.Ю. Многоуровневое управление эмиграцией в Европейском Союзе / Современная Европа, 2020 - №2- С.100-110

5. Трофимова О.Е., Четверикова А.С. Наднациональный формат и национальные особенности миграционной политики стран ЕС / Южно-российский журнал социальных наук, 2019. Т. 20 - № 1 - С. 6-23

6. Цветков В.В. Механизм наднационального правового регулирования труда в ЕС / Диссертация на соискание степени кандидата юридических наук. СПб: 2020 – С.406

7. Российская газета. В ЕС представили новую миграционную стратегию URL: https://rg.ru/2020/09/23/evrokomissiia-predstavila-novuiu-migracionnuiu-strategiiu-es.html (дата обращения 17.02.2021)