Законодательный процесс и его стадии в Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ

1 Определение понятия законодательного процесса в РФ 4

2 Стадии и этапы законодательного процесса 7

3 Проблема необходимости всенародного обсуждения законопроектов как стадии законодательного процесса в субъекте РФ (на примере СФО) 10

4 Направления совершенствования законодательного процесса 12

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 14

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 15

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что создание в Российской Федерации подлинно демократического правового государства, основанного на признании и защите прав и свобод человека и гражданина и принципе разделения властей, невозможно без построения крепкого правового фундамента такого государства - системы законодательства, на котором будут существовать провозглашенные демократические ценности.

При отсутствии развитого законодательства государство не может эффективно влиять , на экономические и социальные процессы, должным образом обеспечивать защиту прав человека.

Закон является основным инструментом государственного руководства.

Объектом исследования стали общественные отношения, определяющие содержание и особенности осуществления законодательного процесса в Российской Федерации и роль в нем органов государственной власти.

Предметом исследования явились правовые нормы, регламентирующие осуществление законодательного процесса, а также совершение отдельных действий в рамках законодательного процесса его субъектами.

Цель: провести комплексное исследование состояния современного российского законодательного процесса.

Достижению поставленных целей способствовало решение следующих основных задач:

- изучить понятие и принципы законодательного процесса;

- рассмотреть правотворческий и законодательный процесс: их соотношение;

- проанализировать стадии федерального законодательного процесса;

- выявить проблемы федерального законодательного процесса.

Методы исследования – анализ, синтез, сопоставление, сравнение.

1 Определение понятия законодательного процесса в РФ

Законодательный процесс существует во всех современных демократических государствах, являясь их фундаментальным признаком – верховенством закона. Законотворчество является правообразующим фактором любой правовой системы. Его результатом выступают нормы права, облеченные в форму закона и подзаконных актов, которые являются элементом механизма правового регулирования государственной деятельности.

В теоретическом и практическом осмыслении понятием «законодательной деятельности» обозначается проблема, сущность которой состоит в определении указанного термина. В российском законодательстве отсутствует легальное определение указанного понятия. В правовой литературе не содержится единого подхода к определению этого явления, а так же к обозначению самого термина, что позволяет сделать вывод о его многоплановости и сложности, требовании его всесторонней оценки.

В правовой литературе существует проблема при определении законодательного процесса из-за множественности терминов, определяющих его. Чаще всего используются следующие категории: «правотворческий процесс»; «законодательный процесс»; «законодательная деятельность»; «законотворческий процесс».

Понятия «правотворческий процесс» и «законотворческий процесс» соотносятся как часть и целое соответственно. А.С. Пиголкин определяет правотворческий процесс как «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию, опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер» [6, с. 109]. Основным различием законодательного и законотворческого процессов является вид нормативного правового акта, который является результатом данных явлений. В законодательном процессе таким актом выступают законы, а в законотворческом, помимо законов, создаются так же подзаконные и муниципальные правовые акты.

Законотворческий процесс включает так же работу по подготовке законопроекта. Ю.А. Тихомиров указывает, что «целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов» [9, с. 90].

Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов определяют содержание процесса как регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов [7].

Термин «законодательная деятельность» представляет собой наиболее широкое понятие, характеризующиеся деятельностью всех возможных участников законотворческого и законодательного процессов, которое реализуется в особой процессуальной форме, направленной на достижение определенного результата - вступление в силу нового законодательного акта [8, с. 14].

Если говорить о сущности понятия законодательного процесса, то его рассмотрение происходит чаще всего касательно федерального уровня, но при теоретическом осмыслении становится очевидным, что не существует значительных различий между определением законотворчества на федеральном и региональном уровнях.

В настоящее время в правовой литературе авторы выделяют два подхода к понятию законодательного процесса. Для удобства рассмотрения данных подходов в контексте данной работы разделим их на широкий и узкий.

Часть авторов определяют законодательный процесс как действия законодательных органов государственной власти, деятельность которых сводится к рассмотрению законопроектов, приятию законов, внесению в них изменений и их отмене [3]. Другие авторы рассматривают законодательный процесс в двух аспектах: как совокупность этапов деятельности законодательного органа, представляющих собой единый законно установленный процесс, которые выражается в следующем порядке: принятие закона, его одобрение и обнародование законодательным органом Российской Федерации [1] либо как конституционно закрепленный ряд последовательно сменяющих друг друга стадий [5, с. 107].

Приведенные выше положения, казалось бы, делают уязвимым узкий подход к понятию законодательного процесса, тем самым поддерживая широкий подход, за счет расширения круга участников законодательного процесса, как на федеральном, так и на уровне субъектов федерации, а также за счет появления факультативных стадий в процессе. Однако это утверждение несправедливо, так как, на наш взгляд, выделение широкого подхода к понятию законодательного процесса есть не что иное, как подмена термина «законодательный» процесс на «законотворческий» процесс.

Таким образом, понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации заключается в том, что – это деятельность определенных законодательством Российской Федерации, региональным законодательством субъектов связанная с реализацией права законодательной инициативы, обсуждением, в том числе с привлечением общественности, принятием, подписанием и официальным опубликованием, изменением и отменой законов субъектов Российской Федерации.

2 Стадии и этапы законодательного процесса

Законодательный процесс можно разделить на следующие этапы:

3) рассмотрение проекта в законодательном органе и принятие закона; 4) подписание закона уполномоченным на то субъектом и его обнародование [3].

Многие российские ученые в своих трудах подробно описали федеральный законодательный процесс. Региональному законодательному процессу в научной литературе внимания уделено значительно меньше. Анализируя научные познания, рассмотрим особенности законодательного процесса на региональном уровне, проанализируем общие и отличительные принципы в его осуществлении в различных субъектах Российской Федерации.

Законодательный процесс на федеральном и региональном уровне основывается на общих принципах: гласность, законность, федерализм, коллективное обсуждение и решение вопросов, многообразие политически партий, главенство федерального законодательства.

В законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ правом законодательной инициативы обладают: высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного ргана государственной власти субъекта РФ), депутаты, представительные органы местного самоуправления [2].

ФЗ №184 ст.6 ч.1 говорится, что, субъект РФ в своем основном законе (конституции или уставе) вправе самостоятельно расширить закрепить круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы [3].

Следует заметить, что нормативные правовые акты федерального законодательства и субъектов РФ можно разделить на общее, специальное исключительное право законодательной инициативы. Общее право дает возможность внести инициатором законопроекты по неограниченному кругу вопросов. Специальное – предоставляет право вносить проекты законов, ограниченных полномочиями инициатора. Исключительное право – это локальное право определенного субъекта инициативы вносить конкретный вид законопроектов, рассматривающих узкий круг вопросов.

Главы субъектов РФ, высшие исполнительные органы госвласти, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, представительные органы местного самоуправления наделены во всех субъектах РФ общим правом законодательной инициативы.

По предложению высшего должностного лица субъекта РФ законопроекты рассматриваются в первостепенном порядке. В этом есть особенность осуществления права законодательной инициативы главами субъектов РФ.

Общим правом законодательной инициативы субъектов РФ в региональном законодательном процессе наделили членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Это представители от одного из субъектов РФ: Республика Марий Эл, Республика Мордовия; Приморский, Пермский, Ставропольский и другие края; Вологодская, Волгоградская, Костромская Ивановская, Липецкая, Магаданская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Тюменская области и другие [2].

К числу субъектов специального права законодательной инициативы большинство субъектов РФ отнесли региональные избирательные комиссии. Эти субъекты предоставленное право ограничили определенным кругом вопросов, которые касаются организации проведения референдумов и выборов (Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Татарстан, Алтайский, Краснодарский края, Кировская, Орловская, Новгородская области и другие).

В соответствии с установленным конституцией (уставом) субъекта РФ срок (не менее двадцати календарных дней) данное заключение передается в законодательный орган государственной власти субъекта РФ.

Республике Башкортостан, Республике Татарстан, Магаданской, Тульской областях и других – до одного месяца.

Основные положения, характерные для федерального законодательного процесса, характерны и для регионального.

В законодательных актах субъектов РФ более подробно прописаны особенности рассмотрения и принятия законов. В ФЗ № 184 для всех законодательных органов субъектов РФ характерно: принятие законов субъекта РФ большинством голосов от установленного числа депутатов (ч.2 ст.7); рассмотрение проекта закона субъекта РФ не менее чем в двух чтениях (ч.4 ст.7); оформление решения о принятии либо отклонении проекта закона, также о принятии закона постановлением законодательного органа государственной власти субъекта РФ (ч.4 ст.7) [3].

В основных законах субъектов РФ все вышеперечисленные правила прописаны.

Заключительным этапом регионального законодательного процесса является подписание и обнародование законов субъектов РФ.

ФЗ № 184 утвержденный региональный закон направляется высшему должностному лицу субъекта РФ в установленный законодательством срок (от 5 до 14 дней) [3].

После официальной публикации, по истечении десяти дней, закон субъекта вступает в силу.

Таким образом, мы видим, что современное состояние законодательного процесса характеризуется наличием развитой демократической процедуры. Законодательный процесс требует дальнейшего обновления и преобразования, т.к. от его эффективности зависит качество законов субъектов Российской Федерации.

3 Проблема необходимости всенародного обсуждения законопроектов как стадии законодательного процесса в субъекте РФ (на примере СФО)

В Новосибирской области принят закон о Законодательном Собрании Новосибирской области от 05 декабря 2011 г. № 152-ОЗ, который регулирует правовую основу деятельности Законодательного Собрания Новосибирской области. Также для установления единых требований, предъявляемых к нормативным правовым актам Новосибирской области, их опубликованию, вступлению в силу, действию и систематизации, определения общих правил юридической техники, был принят закон Новосибирской области о нормативно правовых актах Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. № 80-ОЗ. При обсуждении законопроекта возможно проведение нескольких чтений, при необходимости направление на доработку в профильный комитет.

Относительно количества проводимых чтений в правовом регулировании субъектов РФ отсутствует единообразие. В Законодательном Собрании Новосибирской области законопроект рассматривается в двух чтениях. Акты большинства субъектов РФ, ориентируясь на федеральное законодательство, которое требует проведения не менее двух чтений, устанавливают именно два чтения. В ряде субъектов РФ требуется три чтения.

В сравнении с рядом субъектов РФ (Республике Татарстан, Московской, Орловской областях, и т. д.) в законодательстве Новосибирской области отсутствует дополнительная (факультативная) стадия законодательного процесса — всенародное обсуждение законопроекта.

Всенародное обсуждение законопроекта — одна из форм прямой демократии, которая способствует активному включению граждан, групп граждан в процесс выработки и принятия решений в подготовке законопроекта.

Всенародное обсуждение обеспечивает гласность, противопоставление различных предложений, мнений, при этом выбираются оптимальные решения в различных областях жизни граждан.

Вопрос о необходимости всенародного обсуждения стоит довольно остро не только на уровне регионов, но и на федеральном, в особенности после выступления Президента РФ 15 января 2020 г. с посланием Федеральному Собранию о внесении поправок в Конституцию РФ.

У идеи всенародного обсуждения законов есть сторонники и противники. Сторонники зачастую считают, что с тех пор как парламент стал «не местом для дискуссий», всенародное обсуждение законопроектов — единственный способ узнать мнение народа. Противники же в противовес заявляют, что учесть мнение каждого человека невозможно.

Данная стадия, безусловно, является важной и необходимой для полноценного и объективного законодательного процесса области, поэтому стоит внести изменения по включению ее в закон Новосибирской области о нормативно-правовых актах Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. № 80-ОЗ, а также привести в соответствие с ним закон о Законодательном Собрании Новосибирской области от 05 декабря 2011 г. № 152-ОЗ.

На основе исследования стадий законодательного процесса в Новосибирской области можно сделать следующие выводы.

1. По структуре законодательный процесс в Новосибирской области достаточно совершенный, в нем реализованы все основные стадии, характерные для обеспечения законотворчества регионального уровня.

2. Для дальнейшего совершенствования законодательного процесса и повышения качества принимаемых региональных законов целесообразно добавить стадию всенародного обсуждения законопроектов.

4 Направления совершенствования законодательного процесса

Видится возможным также стимулирование и поддержка входа в границы таких территорий как указанно выше групп компаний, деятельность которых дополняет друг друга, усиливая их общий потенциал.

Кроме того, отдельные положения Проекта федерального закона «О преференциальных режимах» вызывают серьезные опасения. Так, например, в ч. 2 ст. 15 указывается на возможность установления дополнительных требований к резидентам и их инвестиционным проектам органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Думается, что сам факт существования такой нормы может отпугнуть потенциальных резидентов.

Обращают на себя внимание и положения Законопроекта о договорной форме, опосредующей осуществление экономической деятельности в границах специальных экономических зон, — об инвестиционном соглашении. Заметим, что в нормативных правовых актах о других территориях со специальными режимами экономической деятельности была предусмотрена иная форма — соглашение об осуществлении предпринимательской деятельности. И снова можно констатировать, что само по себе изменение названия еще не означает эффективности и положительного результата. Так, для того, чтобы привлечь потенциальных резидентов в границы специальной экономической зоны, необходимо четко определить гражданско-правовую природу таких соглашений, а не менять их наименование.

Отметим, что дискуссия об отраслевой принадлежности таких соглашений ведется довольно давно. Существует несколько точек зрения об их правовой природе. Одни авторы утверждают, что эти соглашения носят публично-правовой характер; другие отстаивают точку зрения о комплексности данных соглашений; третьи обосновывают их частноправовую направленность. Как представляется, четкое указание в Проекте федерального закона «О преференциальных режимах» на гражданско-правовую принадлежность таких соглашений способствовало бы привлечению потенциальных резидентов, поскольку могло гарантировать участие в договорных отношениях с органами управления специальными экономическими зонами на началах юридического равенства и автономии воли.

Таким образом, становится очевидным, что территории со специальным режимом экономической деятельности в России не принесли ожидаемого положительного результата. В современных экономических условиях государству необходимо привлекать частные инвестиции в развитие различных отраслей экономики.

В этой связи вопрос о реформировании института территорий со специальным режимом экономической деятельности является как никогда актуальным.

Предлагаемый разработчиками Проект федерального закона «О преференциальных режимах» содержит ряд перспективных положений, способных повысить эффективность функционирования таких территорий. В то же время лежащую в его основе идею о создании новой разновидности территорий со специальным режимом экономической деятельности — специальной экономической зоны — нельзя оценить положительно, а ряд его существенных недостатков требуют устранения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Существование демократического государства в Российской Федерации является одной из приоритетных задач государственной политики. Построение такого государства не представляется возможным без существования правового базиса, который складывается из деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, а именно законодательного процесса. Законодательный процесс является основным элементом процесса правотворчества. Государство обязано не только принимать законы, но и совершенствовать механизмы их создания. Совершенствование законотворчества является одним из путей повышения эффективности всего механизма правового регулирования.

Данный процесс состоит из ряда типичных стадий, которые присущи практически всем современным государствам, в этой связи необходимо упомянуть мнение А.А. Захарова, который отмечал «важность самого процесса создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способностью будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, экономические основы его существования и реального применения».

Многоплановое изучение законодательного процесса в Российской Федерации, а также в отдельных зарубежных странах представляется нам важной составляющей профессиональной подготовки высококвалифицированного юриста, так как всестороннее изучение данного процесса позволяет анализировать одну из важнейших функций современных государств без которой, по сути, государства не могут эффективно управлять обществом, регулировать наиболее важные общественные отношения.

Список использованных источников

Нормативные акты

Правоприменительные акты

Литература