Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Осуществление контроля является важнейшей функцией любой системы власти и управления, в том числе и местного самоуправления. Эта функция позволяет определять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе и стиль работы органов и должностных лиц местного самоуправления.

В настоящее время довольно часто и верно затрагивается вопрос о праве местного самоуправления на осуществление самостоятельной деятельности. При этом не следует забывать, что местное самоуправление – это один и трех уровней власти, который является составляющей частью единой системы социального управления в Российской Федерации. О результативности осуществления деятельности можно говорить только в случае функционирования соответствующего уровня в тесном взаимодействии с федеральными и региональными уровнями власти и управления, и должного оказания необходимой государственной поддержки, а также одновременного нахождения не только под контролем населения, но и под контролем органов государственной власти.

Осуществление любой власти не представляется эффективным без контроля. Необходимо отметить, что в настоящее время органы и должностные лица местного самоуправления нередко в условиях отсутствия действенного контроля как сверху, так и снизу, очень часто бесконтрольны, безответственны перед населением и безнаказанны. Нередко гарантии свободы местного самоуправления, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, рассматриваются как независимость от органов государственной власти, вседозволенность отдельных чиновников местного уровня, работа которых построена не на правовой основе, а на собственных представлениях о целесообразности тех или иных действий – этим и обусловлена актуальность выбранной темы выпускной работы бакалавра.

Порядок в стране обусловлен соблюдением законов не только гражданами, но и органами различных уровней власти, а также неотвратимостью ответственности за их нарушение. В последнее время в СМИ прокатилась волна сообщений об отстранении от должности чиновников местных администраций, как не оправдавших доверие избирателей, а также о привлечении к правовой ответственности высокопоставленных лиц органов местного самоуправления, злоупотреблявших своими служебными полномочиями, ввиду отсутствия должного контроля. Снизить процент беззакония и злоупотребления правом можно, прежде всего путем грамотно поставленного контроля над исполнением принятых законов и решений. В свою очередь ценность контроля проявляется не столько в выявлении фактов беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, сколько в своевременном предупреждении возможности их осуществления. Полагаем, что главным объектом контроля должны стать соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления как при осуществлении принятия ими решений, так и при исполнении действующего законодательства и устава муниципального образования. Органы государственной власти должны обеспечивать контроль над осуществлением организации и деятельности местного самоуправления на основании закона и в рамках законодательных норм.

Целью написания данной выпускной квалификационной работы является изучение организационно-правового механизма осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:

Объектом исследования являются общественные отношения, при осуществлении государственного контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормы конституционного законодательства Российской Федерации, регулирующие порядок осуществления государственного контроля над законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Методической и теоретической основой для написания работы послужили работы ученых, в которых рассматривались отдельные аспекты правового регулирования и осуществления государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации. Это исследования следующих авторов: К.С. Бельского, В.И. Бутова, Т.М. Бялкиной, М.Ю. Дитятковского, В.М. Горшенева, А.П. Гуляева, А.Б. Зеленцова, В.Г. Игнатова, Е.М. Ковешникова, И.А. Кос-миной, A.A. Ливеровского, Е.В. Луценко, A.B. Мартынова, И.Г. Никитенко, Г.Ф. Скрипкина, Я.Ю. Старцева, М.С. Студеникиной, И.Б. Шахова, Б.М. Лазарева, Н.Л. Пешина, Н.С. Тимофеева, Б.В. Россинского, О.И. Куленко, А.Е. Лапина, Ю.А. Петровой и многих других.

Методологическую основу исследования, наряду с всеобщим методом научного познания, составили и иные общенаучные и частно-научные методы: анализ и синтез, метод обобщения, а также логико-юридический, сравнительно-правовой, статистический методы.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяются тем, что в работе рассмотрены теоретические и прикладные аспекты осуществления государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации, и результаты проведенного исследования в дальнейшем могут быть использованы в практической деятельности соответствующих органов, а также при проведении учебных занятий в рамках служебной подготовки, на курсах повышения квалификации и т.п.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, соответствующие нормы международного права, иные федеральные законы и подзаконные нормативные акты по вопросам осуществления государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Теоретическая основа исследования состоит из научных трудов названных выше авторов, а также иных публикаций, посвященных вопросам осуществления государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Структура выпускной квалификационной работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятие контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, принципы его осуществления

Исследование теоретических основ контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления необходимо начать с общей характеристики терминов «надзор» и «контроль».

Надзор представляет собой разновидность активного контроля, в котором преобладают наблюдательные и надзирательные функции. Помимо наблюдения, анализа действий субъектов, надзор включает принятие, проведение мер по предотвращению нарушений установленного порядка, пресечению противоправных действий, наказанию нарушителей.

Контроль (от франц. «controle» - проверка) – составная часть управления объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями¹.

В сфере местного самоуправления контроль и надзор – это совокупность способов обеспечения соблюдения законов, иных нормативных правовых актов, в том числе и уставов муниципальных образований в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления².

Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики показывает, что выделяются следующие виды контроля над органами местного самоуправления и их должностными лицами:

Внешний контроль осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти. По объекту контроля рассматриваемый вид может быть подразделен на два вида:

1) контроль за соблюдением законов, который включает:

2) контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий³.

Примером внутреннего контроля может быть контроль представительного органа за деятельностью главы муниципального образования или контрольного органа за деятельностью администрации.

Каждый из приведенных видов контроля имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность.

Проводя анализ государственного контроля местного самоуправления, следует отметить, что условия и порядок контроля определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Так согласно Европейской хартии местного самоуправления, любой административный контроль над органами местного самоуправления, должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеют ввиду защитить⁴.

Возможность введения административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления установлена ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления и обусловлена следующими принципами:

1) любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом;

2) такой контроль, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач;

3) административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить⁵.

Как правило, контроль и надзор при осуществлении воздействия на соответствующие органы и должностные лица местного самоуправления и обеспечения их деятельности на основании нормативных правовых предписаний основаны на принципе невмешательства в соответствующую деятельность. Лишь в исключительных случаях законодатель допускает выполнение контролирующим органом задач вместо соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве исключительной меры, вводимой по обозначенной законом процедуре и на определенный срок.

Обращаясь к научным трудам авторов, занимающихся рассмотрением соответствующего вопроса, следует отметить, что до сих пор не существует четкого разграничения между понятиями «контроль» и «надзор». Среди авторов также существует точка зрения, согласно которой представленные понятия тождественные.

Понятия «надзор» и «контроль» достаточно часто встречаются в действующем законодательстве Российской Федерации, в частности, в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы организации государственного управления и местного самоуправления, но четкого разграничения по содержанию нет. По нашему мнению, эти понятия не являются идентичными.

Т. Наливайко отмечает, что контроль − это сознательная деятельность социального субъекта, которой присущи познавательные, оценочные, регулятивные признаки⁶.

А.Д. Градовский подчеркивал, что надзор состоит в сохранении общих интересов государства и форм закона, в определенном круге установлений, действующих на основании своих учреждений. Надзирающая власть должна быть сильна настолько, чтобы могла воспротивиться каждому акту, противному законам или интересам государства. Но она не должна иметь права вторгаться в самоуправление, предоставленное определенным местностям, лишая их законной самостоятельности и изменяя законный порядок управления⁷.

По мнению В.В. Дьяконова, контроль и надзор, прежде всего это наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены, прежде всего, на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм⁸.

Таким образом, контроль и надзор являются важными функциональными элементами любой системы власти и управления, в том числе и местного самоуправления. Осуществление контроля и надзора позволяет проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе стиль работы органов и должностных лиц местного самоуправления. Посредством контроля также обеспечиваются принцип обратной связи в управлении, дисциплина, ответственность за порученное дело. Осуществление контроля помогает добиться правильного понимания подконтрольными органами и должностными лицами своих задач, их точной ориентации в стратегических и текущих делах, в выборе методов и форм достижения поставленных целей, развивает инициативу исполнителей, заставляет их активнее искать резервы, творчески подходить к делу.

1.2. Субъекты и объекты контроля и надзора в сфере местного самоуправления

Конституционная формула, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что местные самоуправляющиеся структуры полностью самостоятельны и не подпадают под контрольную и надзорную деятельность государства.

В статье 15 Конституции РФ говорится об обязанности соблюдения органами местного самоуправления конституционных положений и законов, иными словами закреплен принцип соблюдения законности⁹. К формам обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления относится: выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т.д. Это обуславливает необходимость организации государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления.

В сфере местного самоуправления можно выделить следующие объекты контроля:

В качестве субъектов контрольной деятельности выступают: население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы, осуществляющие контрольную и надзорную деятельность (прокуратура, налоговые органы, контрольно-ревизионные подразделения и другие), судебные органы.

Контроль в сфере муниципального управления базируется на таких важнейших принципах как законность, правовая определенность, соразмерность.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в ред. от 06 марта 2018 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены статьи, содержание которых посвящено государственному контролю над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Статья 21 Федерального закона № 131-ФЗ предоставляет возможность осуществления контроля не только за переданными полномочиями, но и за использованием материальных ресурсов и финансовых средств, предоставленных на эти цели¹⁰.

В соответствии со статьей 77 Федерального закона № 131-ФЗ уполномоченные органы государственной власти реализуют контроль над осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Фактически не определена процедура контроля. Устанавливается только, что органы местного самоуправления не должны препятствовать контролю¹¹.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 5 и частью 2 статьи 6 Федерального закона №131-ФЗ осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, данным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Формы осуществляемой контрольной деятельности могут быть разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

В статьях 14, 77 Федерального закона №131-ФЗ помимо термина «контроль» используется также термин «надзор». Надзор осуществляется как прокуратурой (общий надзор), так и специальными государственными инспекциями (административный надзор).

Контроль в свою очередь подразделяется на внешний контроль и внутренний. Особенность внешнего контроля заключается в том, что он проводится за неподчиненными в административном отношении контролирующему субъекту органами. Внутренний контроль осуществляется непосредственно внутри органов одной системы и охватывает всю деятельность обследуемого органа, а система внешнего контроля чаще всего образуется как узкоспециализированная и касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольного звена.

На органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, распространяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Все требования, в том числе процедурные, установленные этим законом, распространяются и на контроль (надзор) за органами местного самоуправления за исключениями, установленными в самом законе.

В случае выявления органами контроля и надзора нарушений, могут быть применены меры принуждения, вплоть до юридической ответственности. При этом Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 октября 1997 года отметил, что данные меры не могут рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

С точки зрения единства государственно-правовой системы контроль следует рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности муниципальных властей и соблюдения баланса интересов населения муниципальных образований и государственного целого, как средство обеспечения социальной справедливости в обществе.

Можно выделить следующие формы и направления государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления¹²:

Далее следует более подробно рассмотреть каждое из приведенных направлений.

Прокурорский надзор. Для прокуратуры в Российской Федерации надзор за законностью в сфере местного самоуправления не является основной функцией. Роль прокуратуры в сфере местного самоуправления сводится к следующему:

Следует констатировать, что прослеживается тенденция постоянного увеличения количества оспоренных прокуратурой актов, принятых органами местного самоуправления. Возможно, одной из причин этого являются существенные изменения законодательства о местном самоуправлении и неспособность органов местного самоуправления быстро отреагировать на это изменение.

По данным органов прокуратуры Волгоградской области в 2017 г. из 16 586 оспорено 819 нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления с нарушениями федерального и регионального законодательства. На незаконные правовые акты прокурорами принесено 9 протестов, внесено 1469 представлений¹³.

Контроль над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий.

В соответствии с ч.3 ст.20 Федерального закона 131-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств¹⁴. Фактически установлено важное ограничение степени ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за осуществление переданных им государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (часть 3 статьи 21 названного закона).

Формами контроля над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий, а также формами реагирования на нарушения могут являться:

Контроль над проведением конкурсов при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд осуществляется на федеральном уровне Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по оборонному заказу, Министерством экономического развития и торговли РФ, Счетной палатой РФ.

Основными формами осуществления контроля над проведением конкурсов является проведение плановых и внеплановых проверок. При осуществлении проверок Федеральная антимонопольная служба:

В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, федеральная антимонопольная служба рассматривает дело об административном правонарушении в соответствии со статьей 23.66 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки преступления, Федеральная антимонопольная служба передает информацию и материалы в соответствующие правоохранительные органы, и органы прокуратуры РФ для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.

Административный контроль и надзор. Функции отраслевого контроля осуществляют федеральные службы, специально созданные для контрольно-надзорной деятельности (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная миграционная служба и др.). Так или иначе, их контроль затрагивает и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. В последнее время федеральными законами усилены контрольные функции органов государственной власти в некоторых сферах деятельности органов местного самоуправления.

Контрольные мероприятия проводятся в соответствии с ежегодным планом, утверждаемым руководителем органа, осуществляющего государственный контроль. Плановые контрольные мероприятия в отношении одного органа регулирования проводятся 1 раз в год. Внеплановые контрольные мероприятия могут проводиться по решению органов, осуществляющих государственный контроль, на основании обращений органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и организаций.

Представляется довольно значимой такая разновидность административного контроля как финансовый контроль. В обеспечение делегированных полномочий федеральный бюджет передал органам местного самоуправления в 2017 году 25421599,3 тыс. рублей, а в 2018 году - 11666339,1 тыс. рублей¹⁵. А это для органов государственного и муниципального финансового контроля означает, что необходимо создавать объективную систему оценки эффективности использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, работы местных администраций.

Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью бюджетного процесса, как на государственном, так и на муниципальном уровне. В зависимости от уровня проведения финансовый контроль может быть государственным, муниципальным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).

Основными формами финансового контроля являются: ревизия, проверка, надзор и экспертиза нормативно-правовых актов и иных документов (в том числе их проектов). В случае выявления нарушений финансовой дисциплины могут быть применены разные меру принуждения, вплоть до уголовной ответственности.

Также к одной из форм государственного контроля за законностью актов местного самоуправления можно отнести государственную регистрацию уставов муниципальных образований, осуществляемую органами юстиции. Органы государственной власти, фактически проводя правовую экспертизу уставов, исполняют конституционную обязанность государства по защите прав и свобод человека и гражданина, а также по обеспечению режима законности и правопорядка (п. «б» ст. 72). Регистрация уставов муниципальных образований предусматривает проверку их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон от 21 июля 2005 года №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый федеральный реестр муниципальных образований, для приобретения соответствующими органами местного самоуправления прав юридических лиц¹⁶.

По данным Минюста к началу 2017 года на территории Российской Федерации зарегистрировано и внесено в государственный реестр уставов муниципальных образований 319 261 устав муниципального образования и муниципальные правовые акты о внесении в них изменений (60 172 устава, 259 089 муниципальных актов), из которых 185 982 являются действующими, 9 615 не вступили в силу, 123 662 отменены или признаны утратившими силу¹⁷.

Основные причины отказа в государственной регистрации уставов муниципальных образований - несоответствие закону: перечня вопросов местного значения; порядка осуществления территориального общественного самоуправления; порядка преобразования и изменения границ муниципального образования.

Кроме уставов муниципальных образований органы местного самоуправления принимают другие муниципальные правовые акты. Эти акты публикуются в муниципальных средствах массовой информации, имеющих ограниченный тираж, а в сельской местности, как правило, вообще не публикуются. Свободного доступа граждан к ним нет. В результате внешний контроль над их соответствием федеральному и региональному законодательству отсутствует, поэтому практика издания незаконных решений муниципальных органов не сокращается.

В связи с этим представляется целесообразным ведение регистра за счет средств бюджета субъекта Российской федерации. Для организационно-технического обеспечения данной работы потребуются значительные бюджетные средства. В целях формирования единого информационно-правового поля в Российской Федерации предусмотреть проведение указанной работы на условиях софинансирования.

Таким образом, можно констатировать двуединый характер воздействия органов государственной власти на местное самоуправление: с одной стороны, органы государственной власти обязаны содействовать развитию местного самоуправления, а с другой – местное самоуправление должно осуществляться в рамках закона, в случае его нарушения органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность не только перед местным сообществом, но и перед государством. Однако формы и методы государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления, несмотря на их разнообразие и значительное нормативно-правовое освещение нуждаются в совершенствовании и детализации.

1.3. Нормативно-правовое регулирование контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

Как было рассмотрено ранее контроль, как непременный атрибут государственного управления, имеет разнообразные формы проявления и реализацию. Порядок, сфера, виды, способы и пределы осуществления государственного контроля должны быть четко определены и регламентированы в законодательстве, а также в законах должны закрепляться субъекты и объекты контрольной деятельности.

Российское законодательство закрепляет и регулирует использование механизмов контроля и надзора за решениями и действиями органов и должностных лиц местного самоуправления, которые используются в целях обеспечения законности, целесообразности и эффективности их деятельности.

Конституционные положения в Российской Федерации устанавливают, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, а законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции страны¹⁸. Соответственно, подзаконные акты также должны соответствовать Конституции и законам, издаваться в пределах компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном порядке и в установленной форме. В ч. 2 ст. 132 Конституции РФ предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями, которые подконтрольны государству не только по мотивам законности, но и целесообразности.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, данным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Таким образом, контрольные полномочия должны быть установлены только законом в узком понимании этого термина.

В Федеральном законе № 131-ФЗ две статьи посвящены государственному контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В ст. 21 указывается, что возможен контроль не только за переданными полномочиями, но и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. За органами местного самоуправления закрепляется обязанность – представлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. А у органов государственной власти есть право давать письменные предписания по устранению нарушений в случае выявления таковых.

В соответствии со ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ уполномоченные органы государственной власти реализуют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий¹⁹. Фактически не определена процедура контроля. Устанавливается только, что органы местного самоуправления не должны препятствовать контролю.

В решениях Конституционного Суда РФ сформулированы не только принципы, но и несколько достаточно важных позиций, имеющих большое значение для понимания сути государственного контроля и методике его проведения.

Конституционный Суд РФ подчеркнул, что из этого не следует, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять управомоченные на это Конституцией РФ и федеральным законом органы государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта РФ акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством, поскольку такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной защиты²⁰.

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

Субъектами контрольной деятельности выступают население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность (прокуратура, контрольно-ревизионные подразделения и т.д.), судебные органы. К ведомственным контролирующим органам можно отнести, например, Счетную палату РФ (финансовый контроль, контроль межбюджетных отношений), Минюст РФ (регистрация уставов муниципальных образований), ЦИК (законность муниципальных выборов и местных референдумов), Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (надзор в системе образования) и др.

На органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, распространяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Все требования, в том числе процедурные, установленные этим законом, распространяются и на контроль (надзор) за органами местного самоуправления за исключениями, установленными в самом законе. Кроме того, в данном законе обозначены полномочия органов местного самоуправления при проведении муниципального контроля.

В случае выявления органами контроля и надзора нарушений могут быть применены меры принуждения, вплоть до юридической ответственности.

Государственный контроль за местным самоуправлением, при котором органы муниципальной власти решают свои задачи в рамках общегосударственных законов, призван гарантировать такую эффективность. С точки зрения единства государственно-правовой системы контроль следует рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности муниципальных властей и соблюдения баланса интересов населения муниципальных образований и государственного целого, как средство обеспечения социальной справедливости в обществе.

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Контрольно-надзорные полномочия государственных органов в сфере местного самоуправления и особенности их осуществления

Реформы системы местного самоуправления, выразившиеся в расширении полномочий органов местного самоуправления, актуализировали проблему поиска эффективных форм и методов государственного контроля в данной сфере.

В рамках проводимых реформ неоднократно вносились изменения и дополнения в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, которые затрагивают различные аспекты муниципальной деятельности. Между тем проблема государственного контроля в сфере местного самоуправления не нашла должного отражения в законодательстве.

Контроль со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления включает в себя все те меры, которые направлены на проверку и оценку соответствия фактического состояния дел в указанных органах действующему законодательству. Само понятие контроля предполагает идентичность целей контроля и результата деятельности органов местного самоуправления. Он должен выявить, достигнута ли поставленная цель и каким путем, были ли (и если да, то в какой степени) отклонения от поставленной цели, в какой мере соблюдались принципы законности, профессионализма, компетентности и гласности.

Очевидно, что вся деятельность органов местного самоуправления (в частности ее правовые, экономические и политические аспекты) подлежат государственному контролю, не смотря на то, что органы местного самоуправления, не являясь органами государственной власти при осуществлении возложенных на них задач, решают общегосударственные вопросы.

При осуществлении государственного контроля важное место занимают правильное определение целей, задач, методов, предмета, субъекта и объекта контроля, формы, принципы деятельности, необходимость его проведения, установление границ полномочий и функций контрольных органов, этапы контроля. Целями любого государственного контроля являются направленная деятельность на объект контроля, фиксирование нарушений в деятельности объектов контроля. Задачами любого контроля является его реализация, предупреждение, выявление, пресечение нарушений.

К методам контроля относятся анализ документов, планов работы, отчетов, решений, изучение объектов контроля на месте, аттестация служащих по занимаемой должности.

Субъектами государственного контроля в Российской Федерации в сфере местного самоуправления являются: Президент РФ, Администрация Президента РФ, Совет Федерации РФ, Государственная Дума РФ, Правительство РФ, Центральный Банк РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, Федеральные суды РФ, Прокуратура РФ, Руководители федеральных округов в РФ, Глава субъекта РФ, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган государственной власти субъекта РФ, суды субъектов РФ.

Субъектами муниципального контроля являются: глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, контрольный орган муниципального образования²¹.

Объектами государственного контроля являются: полномочия главы муниципального образования, представительного органа муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, и, как ни странно, контрольного органа муниципального образования.

Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Принципы и границы такого контроля определены в ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления. Согласно им, любой административный контроль должен²²:

Эти принципы не исключают надзора и контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления, включая выполнение органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий. При этом следует различать понятия «контроль» и «надзор».

Контроль в системе органов публичной власти – деятельность контролирующего субъекта по своевременному выявлению отклонений в деятельности контролируемых органов и должностных лиц.

Между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности. Объектом контроля является не только законность, но и целесообразность деятельности контролируемого. Контролирующий вправе вмешиваться в текущую деятельность контролируемого, часто наделяется правом отменять его решения, применять меры дисциплинарного воздействия. Формы контрольной деятельности: заслушивание отчетов и информаций, проверки, экспертизы и др.

Надзор в системе органов публичной власти – деятельность с целью выявления нарушений законности, которая осуществляется специальными государственными органами по отношению к не подчиненным им органам и должностным лицам. Целесообразность принимаемых решений надзору не подлежит.

Вмешательство надзирающего органа в текущую деятельность поднадзорного не допускается. Формами надзора являются наблюдение и опротестовывание незаконных актов перед судом или иным органом, имеющим право отменять решения поднадзорного, признанные незаконными.

Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону муниципальных правовых актов соответствующий прокурор обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу.

Протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа местного самоуправления. В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд.

Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует уполномоченный орган юстиции, на который возложена регистрация устава. Этот орган проводит правовую экспертизу устава и имеет право отказать в его регистрации в случае выявления противоречий устава действующему законодательству.

Типичными нарушениями, выявленными органами юстиции в представляемых на государственную регистрацию уставах муниципальных образований, являются²³:

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют проверку выполнения органами и должностными лицами местного самоуправления своих решений, адресованных этим органам, а также контроль за исполнением переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Органы казначейства России, налоговые органы и органы финансового надзора осуществляют контроль за использованием органами местного самоуправления бюджетных средств, в том числе полученных от органов государственной власти. Основными формами финансового контроля являются: ревизия, проверка, экспертиза финансовых документов и их проектов. В случае выявления нарушений финансовой дисциплины органами и должностными лицами местного самоуправления к ним могут быть применены разные меры воздействия, вплоть до уголовной ответственности.

Надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют федеральные службы государственного надзора, имеющие на местах свои территориальные органы и охватывающие широкий круг вопросов. К ним относятся федеральные службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в сфере здравоохранения и социального развития, в сфере труда и занятости, в сфере образования и науки, в сфере экологии и природопользования, по ветеринарному и фитосанитарному надзору, федеральная служба по тарифам и др.

В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:

Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим для того, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суде или арбитражном суде в установленном законом порядке²⁴.

В настоящее время отсутствует система качественного функционирования субъектов контроля. Контрольные органы работают на основе более двухсот пятидесяти нормативно-правовых актов, связанных с вопросами контроля и надзора. Большое количество субъектов контроля, несогласованность их действий, не способствует реальному повышению эффективности работы государственных органов контроля, мешает нормальному функционированию контролируемых органов местного самоуправления. Все это негативно отражается на работе, прежде всего, органов местного самоуправления. Контроль должен быть нацелен не только на соблюдение законности, но на целесообразность и рациональность действий и принимаемых решений.

Доктор юридических наук Б.М. Лазарев отмел необходимость создания целостной контрольной системы, для создания которой следует провести «инвентаризацию» всех контрольных аппаратов в каждой отрасли и иной сфере управления и упразднить дублирующие звенья. Данная задача остается актуальной и сегодня²⁵.

В п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ», характеризующем предмет надзора за исполнением законов, закреплено, что при осуществлении надзорной деятельности органы прокуратуры не могут подменять иные государственные органы. Данная норма с точки зрения теории прокурорского надзора отражает такую сущностную составляющую, как пределы надзорной деятельности, поскольку призвана не допустить избыточное вмешательство прокурора в те сферы, которые, в соответствии с требованиями законов и вытекающих из них подзаконных актов, закреплены за другими структурами, осуществляющими от имени государства или субъектов РФ функции контроля и надзора. В определенной мере этот тезис актуален и в отношении органов муниципального контроля, реализующих проверочную деятельность в случаях, прямо предусмотренных положениями Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ либо нормами законов субъектов РФ, непосредственно возлагающими в порядке передачи полномочий на органы местного самоуправления осуществление государственного регионального контроля (надзора).

Не лишним в контексте рассматриваемого вопроса будет вспомнить основной аргумент противников сохранения за прокуратурой РФ так называемого общего надзора, апеллировавших к широкому кругу контрольно-надзорных органов, представляющих преимущественно исполнительную ветвь власти и предсказывавших неизбежность дублирования в деятельности прокуроров, и соответствующих должностных лиц, что помимо прочего должно было повлечь за собой неэффективные затраты бюджетных средств на обеспечение рассматриваемых функций. И одним из основных предназначений прокуроров виделось сосредоточение их усилий на проверке законности в деятельности органов контроля (надзора), что в последующем нашло свое воплощение в нормах Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а с 1 января 2014 г. и в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.

Но при этом необходимо отметить и имеющие место проблемы правоприменительного характера в надзорной деятельности прокуроров, имеющей немало примеров нарушения ими, как умышленно, так и в силу недостаточности опыта, требований упомянутой выше нормы о недопустимости подмены других органов. В силу этого актами Генерального прокурора РФ вводятся меры, ограничивающие эти нарушения. Примером является его Приказ от 21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями», заменивший указание от 08.08.2011 № 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций»²⁶.

Вместе с тем в отдельных случаях очевидные предпосылки неизбежного дублирования создаются самим законодателем, что наглядно иллюстрируется редакцией ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, обновленной с 1 января 2014 г. При этом следует отметить, что в первоначальном виде ч. 1 рассматриваемой статьи формулировала одинаково предмет прокурорского надзора и надзорной деятельности, уполномоченных федеральным законом органов, что вызывало в отраслевой науке неоднозначность мнений в идентификации предмета собственно прокурорского надзора. Так, сторонники традиционных взглядов отрицали возможность осуществления прокурорами надзора за исполнением на местном уровне иных, кроме законов, правовых актов. В частности, профессор О.С. Капинус подчеркивала, что «в своей части органы прокуратуры должны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов»²⁷.

Профессор А.Ю. Винокуров, напротив, аргументировал правомерность осуществления прокурорами «полноценного» надзора, в том числе за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами соответствующего уровня требований уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов²⁸.

В конечном счете, законодатель решил разделить предмет прокурорского надзора и контрольно-надзорной деятельности, сохранив за прокурорами именно ту сферу реализации полномочий, которая вызывала отмеченные научные дискуссии. В настоящее время, согласно ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

В свою очередь, в ч. 2 рассматриваемой статьи законодатель определил, что государственные контрольно-надзорные органы, включая территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти и региональные органы исполнительной власти, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.

Какие выводы можно сделать из сопоставления приведенных законоположений? Прежде всего, следует констатировать, что главная проблема, связанная с разграничением компетенции прокуроров и должностных лиц органов государственного контроля (надзора), принципиально не разрешена, а, кроме того, законодатель дал новые поводы для научных дискуссий и неоднозначных подходов в правоприменении.

Безусловное совпадение предмета надзора и контрольно-надзорной деятельности присутствует и в вопросе проверок исполнения требований федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов. Единственное расхождение имеет место в отношении последней категории из указанных в перечне правовых актов, поскольку прокурорам предписано проверять исполнение всех муниципальных правовых актов, а не только нормативных. Кроме того, согласно ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ муниципальные правовые акты принимаются помимо прочего по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, что выходит за рамки задач, поставленных в ч. 2 ст. 77 указанного законодательного акта перед органами государственного контроля (надзора), а ведь именно они и должны были бы проводить подобные проверки.

Таким образом, за рамками прокурорского надзора остается проверка законности исполнения органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней.

Немаловажным является вопрос о правовых средствах реагирования на выявленные нарушения. Здесь фактически при более широком предмете надзора прокурор в соответствии со ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 вправе вносить представление об устранении нарушений только закона (федерального либо субъекта РФ). Права на подобное реагирование по фактам выявленных нарушений иных правовых актов, включая Конституцию РФ и конституции (уставы) субъектов РФ, которые прямо не называются таковыми, у прокуроров в настоящее время нет. Данное обстоятельство можно исправить двумя способами:

1) сократить предмет надзора до рамок, предписываемых п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1. Можно предположить, что по прошествии определенного периода правоприменительной практики к этому вопросу законодатель вернется. Но в любом случае не решенным остается вопрос о реагировании на нарушения (несоблюдение) Конституции РФ;

2) дополнить ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ положением, позволяющим прокурору вносить представление об устранении нарушений не только законов, но и иных правовых актов, исполнение которых им проверяется на муниципальном уровне. Такой вариант будет более приемлем для законодателя, поскольку позволит ему лишь подкорректировать свою позицию, не признаваясь в допущенной стратегической ошибке, связанной с возложением на прокуроров достаточно широкого круга вопросов, что при сохранении имеющей место штатной численности прокурорских работников и возможной активизации обращений граждан и иных субъектов в прокуратуру с учетом специфики ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ может заставить прокуроров забыть о выполнении многих других задач.

Следует предположить, что практика прокурорского надзора пойдет по пути оптимизации усилий, когда с учетом положений ч. 2.6 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ прокуроры будут при наличии оснований поручать проведение внеплановых проверок по фактам нарушения иных, кроме законов, правовых актов органам государственного контроля (надзора), причем в отдельных случаях оставляя окончательный ответ за собой, а в других - отправляя материалы для полноценной проверки с контролем либо без такового. При этом основные усилия будут сосредоточены на оценке эффективности деятельности соответствующих органов контроля (надзора). По сути, на подобную стратегию нацеливает п.10 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», предписывающий в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, а в случае бездействия органов контроля ставить вопрос об ответственности их руководителей.

Что касается органов государственного контроля (надзора), то, исходя из положений ч. 2.7 рассматриваемой статьи, они по факту выявленного нарушения вправе вносить предписание об устранении выявленного нарушения с установлением сроков для этого. В качестве инструмента, усиливающего значимость подобной меры, выступают нормы законодательства об административных правонарушениях.

Еще одной составляющей предмета прокурорского надзора и контрольно-надзорной деятельности выступает законность муниципальных правовых актов. Применительно к деятельности прокуроров законодатель не счел необходимым в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ обозначить этот аспект, возможно решив, что в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре этот вопрос нашел закрепление. Действительно, в предмет прокурорского надзора входит соответствие законам правовых актов, издаваемых, в том числе органами местного самоуправления и их должностными лицами. Вместе с тем необходимо обратить внимание как минимум на два нюанса. Во-первых, понятие «должностное лицо органа местного самоуправления», вытекающее из анализа нормы Закона о прокуратуре, по охвату субъектов уже, нежели «должностное лицо местного самоуправления», упоминаемое в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. Во-вторых, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются составной частью понятия «муниципальные правовые акты», поскольку последнее включает в себя также устав муниципального образования и решения, принятые непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения.

Указанные обстоятельства, в принципе, можно было бы не учитывать, но, во-первых, достаточно давно сложилась практика надзора прокуроров за соответствием законам уставов муниципальных образований, которой необходимо придать легитимный характер. Во-вторых, что намного существеннее, законодатель создал в новой редакции ч. 2 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ серьезного конкурента для прокуроров в вопросе оценки законности муниципальных правовых актов. Ведь на органы государственного контроля (надзора) с учетом их компетенции возложена ни много ни мало проверка соответствия муниципальных правовых актов требованиям Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.

Здесь следует отметить, что в арсенале прокуроров субъектов РФ и их заместителей согласно ст. 27 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» применительно к оценке законности правовых актов на предмет соответствия Конституции РФ существует право на опротестование не соответствующих высшему нормативному правовому акту государства правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовых актов должностных лиц указанных органов. Однако практика реализации прокурорами указанного правомочия не получила широкого распространения в силу ряда причин²⁹.

Согласно Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202-1, прокуроры надзор за соответствием Конституции РФ иных, в том числе муниципальных правовых, актов не осуществляют. Таким образом, прокуроры в этой части предмета надзора поставлены законодателем ниже представителей контрольно-надзорных органов.

Единственным органом, сотрудники которого по определению должны иметь необходимую юридическую подготовку, является Министерство юстиции РФ. И неслучайно в этой связи на территориальные органы юстиции (согласно ч. 6 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ и п. 1 ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований») возложена проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений Конституции РФ, федеральным законам (федеральные конституционные законы не называются), конституции (уставу) и законам субъекта РФ, по результатам которой, в случае выявления факта несоответствия перечисленным видам правовых актов, выносится мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Вопрос о том, каким образом будут проводить правовую оценку муниципальных правовых актов иные органы государственного контроля (надзора) и, самое главное, как реагировать в случае выявления несоответствия таких документов Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам, законодатель не счел возможным урегулировать.

Таким образом, проведенный анализ положений ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ показал наличие проблем в разграничении компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора), а также определенной законодательной неурегулированности, что не позволяет считать рассмотренные новеллы серьезным шагом вперед на пути оптимизации контрольно-надзорного процесса.

2.2. Контрольная деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления

Контрольные полномочия органов местного самоуправления должны быть предусмотрены в уставе муниципального образования. Принято считать, что представительный орган играет роль главного контролера, имея контрольные функции, может руководить местной администрацией и осуществлять контроль за деятельностью ее структурных подразделений и должностных лиц. В том случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа, он имеет также ряд контрольных полномочий организационного содержания по отношению к депутатам и представительному органу в целом. Администрация (в лице должностных лиц - руководителей структурных подразделений) в свою очередь осуществляет контроль за деятельностью нижестоящих структурных подразделений органов местного самоуправления, а также за деятельностью муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

Полномочия органов местного самоуправления определяются в соответствии с законодательством в уставах муниципальных образований и других муниципальных правовых актах, полномочия структурных подразделений органов местного самоуправления и органов местной администрации и их должностных лиц - в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. При осуществлении муниципального контроля органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (предписания, постановления, представления), которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Можно выделить следующие основные виды внутреннего контроля за деятельностью органов местного самоуправления:

Контроль представительного органа за деятельностью исполнительного органа является довольно распространенным.

К наиболее типичным формам такого контроля можно отнести:

Представительные органы самостоятельно и через создаваемые ими контрольно-счетные органы осуществляют контроль за:

Для осуществления контрольных полномочий по отдельным вопросам Дума может создавать специальные (временные) комиссии.

Довольно действенными формами контроля, осуществляемого депутатами представительных органов муниципальных образований, являются обращения депутатов и депутатские запросы.

Депутатское обращение - это постановка вопроса для рассмотрения его органами местного самоуправления и органами государственной власти, их должностными лицами, руководителями общественных организаций, предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, в период между заседаниями Представительного органа в пределах их компетенции и по предметам ведения муниципального образования³⁰. Депутат или группа депутатов могут обратиться в письменной форме по вопросам депутатской деятельности. Адресат, к которому обратился депутат, обязан дать ответ на его обращение, предоставить запрашиваемые документы или сведения безотлагательно. В случае если адресату для ответа на вопрос требуется дополнительная проверка или изучение, ответ депутату сообщается в письменной форме не позднее чем в месячный срок со дня получения обращения.

Депутатский запрос - это включенное в повестку дня заседания Представительного органа требование к органам местного самоуправления и органам государственной власти, их должностным лицам, руководителям общественных организаций, предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, дать разъяснение или изложить позицию по вопросам, находящимся в ведении муниципального образования³¹. Инициатором запроса может быть депутат, группа депутатов, постоянная комиссия, депутатская группа, несколько комиссий.

Запрос является крайним средством депутатского воздействия на органы местного самоуправления, их должностных лиц, руководителей общественных организаций, предприятий и учреждений. Ему должны предшествовать все возможные иные меры разрешения возникшей проблемы, в том числе и депутатские обращения.

В отдельных муниципальных образованиях принимаются положения о депутатских расследованиях - еще одной форме контроля, осуществляемого депутатами представительного органа муниципального образования.

Депутатское расследование - комплекс мероприятий, проводимых с целью установления и проверки фактов нарушений должностными лицами органов местного самоуправления, муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, устава муниципального образования, муниципальных правовых актов в выявлении обстоятельств, которые привели к ухудшению социально-экономического положения в муниципальном образовании, а также действий (бездействий) муниципальных предприятий, организаций, учреждений, приводящих к ухудшению положения граждан³².

Согласно положениям о муниципальном финансовом контроле в муниципальных образованиях Российской Федерации целью муниципального финансового контроля является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования денежных средств и материальных ресурсов, обеспечивающее основания для принятия корректирующих мер, в отдельных случаях, для привлечения виновных к ответственности, получения возмещения причиненного ущерба, осуществления мероприятий по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Основными задачами муниципального финансового контроля являются³³:

Объектами муниципального финансового контроля являются: главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджета муниципального образования; муниципальные предприятия, учреждения и организации, доли, в уставных капиталах которых находятся в муниципальной собственности, другие участники бюджетного процесса в муниципальном образовании; коммерческие и некоммерческие организации вне зависимости от вида деятельности, организационно-правовых форм и форм собственности, если они от имени города приобретают и (или) осуществляют своими действиями имущественные и личные неимущественные права и обязанности.

Под методами муниципального финансового контроля понимаются способы, пути, приемы достижения целей финансового контроля. Методами муниципального финансового контроля являются: проверка, ревизия, аудит, обследование, контрольный обмер, анализ, экспертиза и другие.

Контроль за исполнением нормативных актов. Целью контроля исполнения правовых актов главы города является обеспечение эффективной управленческой деятельности главы муниципального образования и главы администрации муниципального образования в решении вопросов местного значения.

Основные задачи контроля исполнения правовых актов главы муниципального образования в администрации муниципального образования³⁴:

В муниципальных образованиях могут также создаваться специализированные органы местного самоуправления, органы местной администрации или структурные подразделения органов, осуществляющих муниципальный контроль (инспекции, надзоры и прочие). Контрольные полномочия могут осуществляться органами и должностными лицами местного самоуправления также наряду с другими функциями (регулятивными, разрешительными, руководящими, организационными и так далее).

Полномочия органов местного самоуправления определяются в соответствии с законодательством в уставах муниципальных образований и других муниципальных правовых актах, полномочия структурных подразделений органов местного самоуправления и органов местной администрации и их должностных лиц - в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. При осуществлении муниципального контроля органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (предписания, постановления, представления), которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Например, регламент Администрации г. Суровикино Волгоградской области определяет, что контроль за деятельностью администрации Суровикинского муниципального района осуществляет Ревизионная комиссия Суровикинского муниципального района.

Контролю исполнения в администрации города подлежат:

Таким образом, контрольная деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления является одним из важнейших направлений контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Данный вид контроля осуществляется представительным органом, специально создаваемыми контрольными органами и т.д. Наиболее важный вид контроля является финансовый и контроль за исполнением нормативных актов.

2.3. Организация и осуществление общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления

В современных условиях развития государственности повышенное внимание уделяется модернизации местного самоуправления, активизации роли органов местного самоуправления в публичном управлении на основе субсидиарности и децентрализации власти, что вызывает необходимость усиления контроля за их деятельностью, совершенствования его механизма, всех элементов последнего, правовой основы контрольной деятельности в сфере местного самоуправления, особенно со стороны территориальных общин и общественности в целом.

Повышение роли и значения органов местного самоуправления в системе субъектов управления должно параллельно происходить с пересмотром подходов к организации контроля за их деятельностью, поскольку соответствующие процессы должны предусматривать наличие реальных рычагов влияния на органы и должностных лиц местного самоуправления для обеспечения законности и эффективности их деятельности, одним из которых и является контроль.

По мнению А. Полтаракова, общественный контроль − это система отношений гражданского общества с государством, основанная на подотчетности органов государственной власти органам государственной законодательной власти (парламентский контроль) негосударственным структурам («третьему сектору» и СМИ)³⁵.

А. Крупник определяет общественный контроль как общественную оценку степени выполнения органами власти и другими подконтрольными объектами их социальных задач, соблюдение определенных социальных норм. Общественный контроль является формой участия общественности в управлении для повышения эффективности деятельности органов публичной власти, предприятий, учреждений и организаций, которые предоставляют социальные услуги³⁶.

Одним из таких конституционных прав является гарантированное ч. 4 ст. 29 Конституции РФ право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Указание этой же нормы на то, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом, означает, что именно федеральный закон о сведениях, составляющих государственную тайну, может устанавливать пределы реализации этого права.

Общественный контроль по своей правовой природе является частым случаем законного поиска, получения, передачи и в необходимых случаях - распространения информации.

Общественный контроль - деятельность граждан, объединенных в общественные и иные некоммерческие организации, для осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления³⁷.

Особенностью общественного контроля является следующее:

Право гражданина на участие в общественном контроле вытекает из двух принципов, закрепленных в статье 3 Конституции РФ:

Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интересах и не может не контролироваться гражданами. Общественный контроль осуществляется населением, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действия местных властей.

Ненадлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти. На выборные органы местного самоуправления, депутатов возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований. Следовательно, население вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, путем воздействия на выборных должностных лиц местного самоуправления, а контроль за их деятельностью представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.

В Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, об обязанности последних обеспечить возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни³⁸. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания - важные условия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в Федеральном законе об экологической экспертизе, Градостроительном кодексе РФ и Земельном кодексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественности в принятии соответствующих решений.

В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских нормативных правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др.

Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют. Между тем общественный контроль и общественная экспертиза деятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.

Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному контролю их деятельности, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере. Большинство муниципальных чиновников полагает, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, через депутатские наказы). Общественный контроль предполагает нечто совсем другое, полную прозрачность и открытость органов местной власти: «ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать». В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, комитеты, комиссии) деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако их правовой статус законодательно не определен.

Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о формах контроля граждан над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и конкретные механизмы общественного контроля.

Для осуществления реального и эффективного контроля необходимо, чтобы соответствующие органы и заинтересованные лица могли легко заметить и установить незаконные или наносящие ущерб действия местных властей. Также важно, чтобы каждый мог увидеть факты неправильных действий, их причины, мотивы, цели, преследуемые представителями местных властей. Таким образом, эффективность любой системы контроля основывается не только на наличии определенных органов и методов контроля, но и на максимально доступном и ясном понимании гражданами и организациями действий администрации. Общественные интересы будут обеспечены наилучшим образом в том случае, если население будет иметь доступ к максимально большему объему информации. Поэтому к числу всех форм административного контроля необходимо отнести информацию о внутреннем процессе функционирования местной власти, то есть гласность ее работы.

Федеральным законом от 27 июля 2006 года №149-ФЗ определяется, что государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления³⁹. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.

Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.

Кроме того, одним из значимых субъектов общественного контроля сегодня является Общественная палата. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в Общественной палате осуществляет преимущественно Комиссия Общественной палаты по местному самоуправлению и жилищной политике.

Кроме контроля общественной палаты, законодательством предусматриваются формы участия населения в решении местных вопросов, такие как публичные слушания, местный референдум, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, конференция граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и иные.

Таким образом, на сегодняшний день предусмотрен широкий круг форм и методов общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной выпускной квалификационной работе бакалавра были рассмотрены особенности организации контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Анализ организации контроля за муниципальными служащими позволил сделать следующие выводы.

Для осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления создано достаточное количество правовых инструментов. Контроль осуществляется как на государственном уровне, так и на общественном. Так контроль должен и может, осуществляется как «сверху», так и «снизу» а также по «горизонтали». Единственное, что мешает эффективному контролингу - это плохая организованность данной системы, ведь целью контроля является не только в нахождении недостатков, а в эффективном предотвращении и исправлении, а также профилактики предотвращении нарушений. Одними из основных задач контроля является разработка мер по корректировки деятельности муниципальных образований в целях недопущения отрицательных тенденций; предупреждение и пресечении правонарушений и злоупотреблений, а в отдельных ситуациях – привлечение к ответственности в соответствий с законодательством РФ.

В отечественном законодательстве нет четкого разграничения в использовании понятий «контроль» и «надзор», т.к. эти понятия подразумевают реализацию общественно-властных полномочий государства в исполнении контрольно-надзорной деятельности и обязательных требований, регулирующие соответствующие правовые отношения в определенных видах деятельности. Для этого следует реформировать нормативно-правовую базу как государственного, так и муниципального контроля, путем создания единой системы правового регулирования с едиными понятиями, целями, задачами, принципами, видами, формами, методов и процедур осуществления государственного и муниципального контроля.

Весьма не организован общественный контроль. Данная ситуация сложилась из-за того, что выгода от контроля не превышает расходы, связанные с его осуществлением, не имеется соответствующего уровня знаний, обеспечивающей осуществления контроля, а самой главной проблемой является малая доступность информации к деятельности муниципальных образований и их объективная оценка.

Государственный контроль также функционирует не достаточно эффективно. Причиной является не стабильное, не планомерное развитие и совершенствовании организации системы местного самоуправления, как следствие не соблюдения действующего законодательства на всех уровнях. Отсутствует надлежащая организация контроля за использованием муниципальной собственности и муниципальных финансов. По мнению Акопова Л.В., следует создать общегосударственный политический институт и межотраслевой для систематизации контрольных процедур контрольных органов, путем создания службы государственного контроля под руководством главы государства.

Укрепление статуса местного самоуправления как уровня публичной власти включает в себя следующие формы:

В связи с тем, что законодательство о местном самоуправлении постоянно изменяется и совершенствуется, необходимо поддерживать уровень квалификации кадров, качественно применять нововведения при нормотворчестве для снижения количества оспоренных прокуратурой актов. Следует уделить также большое внимание повышению качества получаемой информации формируемой в дальнейшем в актах муниципальных образований.

В связи с этим, в настоящее время с учетом сложившихся реалий было бы правильным вернуться к рассмотрению вопроса о разработке проекта федерального закона о контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации. Реализация в единстве и под руководством органов прокуратуры указанных функций станет действенной мерой защиты конституционных прав и свобод граждан и юридических лиц, в т.ч. органов местного самоуправления, позволит достигнуть прозрачности механизма осуществления контрольной деятельности, создаст реальное противодействие возможным коррупционным проявлениям при проведении государственного и муниципального контроля.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ:

Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2011 – 520 с.

Костюков А.Н. Муниципально-правовая политика и её метаморфозы // Конституционное и муниципальное право / А.Н. Костюков - 2014. - № 7. - С. 48 - 57.

Шугрина Е.С. Контроль, ответственность и судебная защита местного самоуправления. Учебное пособие / Е.С. Шугрина. - М., 2016. – 220 с.

Чермит А.К. Европейская хартия местного самоуправления как международно-правовая основа для дальнейшего развития института муниципальных прав и свобод граждан / А.К. Чермит // Теория и практика общественного развития. – 2016. - № 13. – С. 43-44.

Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / Н.Л. Пешин. - М.: Статут, 2007. - 461 с.

Россинский Б.В. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 5-е изд., пересмотр. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. - 576 с.

Куленко О.И. Основные формы и особенности государственного контроля в системе местного самоуправления / О.И. Куленко // Законодательство. – 2015. № 1. - С. 61 -71.

Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект): дисс. … канд. юр. наук./ В.В. Дьяконов - М.: Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации, 2016. – 209 с.

Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы / Ю.М. Бурляев - М.: Юрист, 2017. – 336 c.

Российская Федерация. Законы. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[Текст] : федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 06.03.2018) // СПС «КонсультантПлюс

Российская Федерация. Законы. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[Текст] : федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 06.03.2018) // СПС «КонсультантПлюс».

Мильшин Ю.Н. Муниципальное право России / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов. - М.: Дашков и Ко, 2016. - 404 c.

Сводный отчет о работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: https://volgoproc.ru/activities/statistic (Дата обращения: 27.04.2018).

Российская Федерация. Законы. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[Текст] : федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 06.03.2018) // СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Законы. Региональный закон «Закон Волгоградской области об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» [Текст] : федер. закон от 06.12.2016 г. № 126-ОД (ред. от 29.11.2017) // СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Законы. ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» [Текст] : федер. закон от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

Сводный отчет по Минюсту России. Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г. – начало 2017 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://minjust.ru/ru/about/statistics (Дата обращения: 27.04.2018).

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // – М.: Проспект. – 2017. 67 с.

Российская Федерация. Законы. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Текст]: федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 06.03.2018) // СПС «КонсультантПлюс».

Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации / А.А. Джагарян - М.: Формула права, 2017. – 735 c.

Тимофеев, Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений: История и современность. Опыт России / Н.С. Тимофеев – М.: Изд-во Моск. ун-та, 2015 – 176 с.

Европейская хартия местного самоуправления[Текст] : (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СПС «КонсультантПлюс».

Тишуков Ю.В. Все о проверках: надзор и контроль / Ю.В. Тишуков. - М.: Феникс, 2015. - 192 c.

Шугрина Е.С. Контроль, ответственность и судебная защита местного самоуправления. Учебное пособие / Е.С. Шугрина. - М., 2016. – 220 с.

Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки / Б.М. Лазарев - М.: Юрид. лит., 2014. - 318 с.

Тишуков Ю.В. Все о проверках: надзор и контроль / Ю.В. Тишуков. - М.: Феникс, 2015. - 192 c.

Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы / О.С. Капинус // Законность.- 2013. № 7. - С. 4.

Винокуров А.Ю. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов и ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / А.Ю. Винокуров // Административное и муниципальное право. - 2013. № 5. - С. 5.

Винокуров А.Ю. Надзор за соответствием правовых актов Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Российская юстиция. 2012. N 10. С. 41 - 44.

Шугрина, Е.С. Муниципальное право / Е.С. Шугрина. - М.: Норма, 2016. - 528 c.

Шугрина, Е.С. Муниципальное право / Е.С. Шугрина. - М.: Норма, 2016. - 528 c.

Шугрина Е.С. Муниципальное право / Е.С. Шугрина. - М.: Норма, 2016. - 528 c.

Мильшин Ю.Н. Муниципальное право России / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов. - М.: Дашков и Ко, 2016. - 404 c.

Мильшин, Ю.Н. Муниципальное право России / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов. - М.: Дашков и Ко, 2016. - 404 c.

Мильшин Ю.Н. Муниципальное право России / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов. - М.: Дашков и Ко, 2016. - 404 c.

Россинский Б.В. Административное право : учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 5-е изд., пересмотр. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. - 576 с.

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений: История и современность. Опыт России / Н.С. Тимофеев – М.: Изд-во Моск. ун-та, 2015 – 176 с.

Российская Федерация. Законы. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[Текст] : федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 06.03.2018) // СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Законы. ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[Текст] : федер. закон от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ (ред. от 01.01.2018) // СПС «КонсультантПлюс».